摘 要 自我国非诉行政案件执行制度确立后，此类案件数量逐年递增但执行结案率和实际到位率明显偏低。应该说，在现有的法律体系与框架内，引入委托执行制度则显得十分必要。本文将根据相关案件的执行和调查研究，对非诉行政案件委托执行的模式进行大胆的构建尝试，提出初步的框架与思路。
关键词 非诉执行 委托 模式
中图分类号： D922.1 文献标识码：A
一、非诉行政案件委托执行的内涵界定
所谓非诉行政案件的委托执行，是指党委领导，法院人员到场监督，行政机关负责具体实施的一种案件执行模式。即法院与行政机关签订委托合同，法院对非诉行政案件的合法性和合理性进行审查，确定强制执行的必要性，行政机关负责具体案件的强制执行，在这一过程中法院进行监督的一种强制执行模式。我们应当明确委托执行和协助执行的区别：前者的内容是法院能够执行的事项，并且接受委托的单位仅限于行政机关；而后者的内容是法院自身无法执行，必须由其他的相关部门予以配合才能执行的事项。①应当说，非诉行政案件委托执行是一种全新的法律执行方式，目前我国的法律法规中尚无规定。
非诉行政案件委托执行制度的特征主要表现为：第一，委托执行是委托方与受托方双方合意的形式，本质上是一种合同关系，因此签订委托合同是整个非诉执行的重要步骤。第二，党委领导、法院监督、行政机关实施，参与主体广泛。法院和行政机关的党委负责牵头，法院重点进行司法审查对行政机关的具体执行过程进行法律监督，从而保障行政机关依法执行。第三，非诉行政案件委托执行不同于行政法上的行政委托。依据行政法的一般理论，行政委托事项的法律后果由委托机关承担，在此我们否定非诉行政案件的法律后果由法院承担。对于司法权的保障是整个委托执行的核心环节，试想让法院对委托后果的承担必将把司法权推向尴尬的境地。
二、非诉行政案件委托执行的必要性分析
（一）有助于缓解法院案多人少矛盾。
当前，伴随非诉行政案件数量的大幅度增加，法院办案压力逐步加大，执行人员从其他部门抽调现象时有发生，司法资源分配不均态势显的尤为严峻，因此从这一角度看，非诉行政案件委托执行制度建立是必要的。以某市法院为例，该法院有执行干警23人，执行干警每年需执行民商事案件以及刑事附带民事等案件约3000多件，再加上每年1000多件非诉行政执行案件，警力确实捉襟见肘，难以为继。②而建立非诉行政案件委托执行制度，将裁定准予执行的案件中适宜由行政机关执行的具体事项，委托给行政机关实施，可以有效缓解法院案多人少的矛盾。
（二）从弱化法院行政化角度看，有助于使司法权回归本位。
法院将行政强制执行实施权分离出去，对司法权和行政权的恰当定位也是可取的。司法权和行政权的合理分工是当代公权力划分的重要标志，对于非诉行政案件，法院在审查阶段行使的司法权，在执行阶段实行的是行政权，因而将行政实施权分离给行政机关，保障了法院司法权的独立以及与行政权区分界线的必要。同时也会给法院的司法形象和社会角色定位带来积极的影响。
（三）有助于促进行政机关合理行政。
建立非诉行政案件委托执行制度，由行政机关直接执行具体行政行为，会产生以下两方面积极作用：一方面行政机关切身体会执行难，不但可以使其站在执行角度思考自己作出的具体行政行为的合法性和合理性问题，而且可以增进对法院执行工作的理解，从而在思想上认识到兼顾执行的重要性。另一方面，行政机关申请法院执行的具体行政行为反过来委托其执行，可以产生倒逼作用，迫使行政机关在作出具体行政行为的过程中，提高对案件执行难的预见能力，注重兼顾执行，更加合理地行政。
三、非诉行政案件委托执行的制度设计
（一）可委托及排除委托的事项。
委托执行事项必须考虑到行政机关和法院各自的执行能力和执行的经济性，具体由双方协商解决。当然非诉行政案件中委托事项的范围确定有一个基本原则就是委托执行的事项仅限于执行实施权，而不包括执行的审查权。具体而言，根据《行政强制法》的规定，执行实施权包括两个方面：一是行政强制措施，种类包括限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款、其他行政强制措施；二是行政强制执行，方式包括加处罚款或者滞纳金、划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除妨碍、恢复原状，代履行，其他强制执行方式。③
而根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，在执行过程中，为了维护正常的执行秩序，保障执行活动的顺利进行，人民法院可以对实施妨害执行秩序行为人采取强制性手段，包括训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里我们需要明确的是妨害执行的强制措施并不属于执行实施权的内容，甚至也不属于执行权本身的内容。因此我们认为对妨害执行的强制措施是不能委托的。
（二）委托执行的程序。
1、委托前，法院依法履行的职责是对行政机关申请强制执行的事项进行司法审查，判断个案的合法性和合理性。第一，对于既合法又合理的案件，法院将作出准许裁定，并与行政机关签订委托执行的书面文件，法院在委托方栏盖章确认。委托项目应当明细包括委托事项、委托的权限范围、委托机关及受委托机关各自的权利及义务、委托期限、法律责任等等，委托内容交由部门负责人审核后报审判监督委员会批准。同时，下级法院应当将委托函向上一级法院备案。第二，对于合法不合理的案件，应当审查后向行政机关发出司法建议书，纠正具体行政行为不合理的地方，然后在进入强制执行程序；如果行政机关维持原具体行政行为不加以纠正，在委托事项中应当载明。第三，对于不合法类的申请强制行为应当予以驳回，也就没有委托执行的事情了。
2、委托中，此阶段法院主要派员参与全程监督，对委托执行机关进行监督，对被执行人妨害执行等抗法行为进行制止与纠正。这样既能保证执行合法合理，也能保障执行有序稳妥的进行。在这一过程中，对于执行状况和效果以及各种突发情况应当予以详细记录，并由受托机关和被执行人签字确认，附于委托函后。这里我们要分清申请人和受托执行机关能否为同一人的情况，要根据不同案件具体分析，针对回避原则和有利于被执行人原则，我们将二者进行区分更为公平。
3、委托后，法院的司法职能仍在继续，对于执行的事项应当进行讨论，并要求执行机关出具执行工作报告附于案卷后。由申请人和被执行人对廉政监督事项发表意见并登记在案。
（三）委托执行过程中应当注意的事项。
首先，对于在委托过程中，是否要对社会进行公开委托以及将委托有关信息进行及时公布？我们认为要分情况进行对待，对于一般委托事项应当严格按照委托程序进行并在指定媒体或者书面公告，维护行政相对人及其他公民的知情权。而对于因情况紧急，当时无法或者来不及进行公告的情形，法院应当在委托完成后，监督进行中，进行必要的通知和邀请相关媒体监督报道。这里我们必须明确一点，事后告知可能会造成无法挽回的损失，譬如房屋拆迁。
其次，委托事项告知后，相对人提出异议，如何采取补救措施？我们认为，复议制度和诉讼制度应当发挥应有的效力。我们设想，如果行政相对人对委托事项有异议，可以申请上一级人民法院复议一次，对复议决定不服的，可以再向上一级人民法院提起诉讼。那么能否直接起诉？我们觉得有待探讨，因为司法机关和行政机关之间的委托事项侵犯了相对人的利益，是否属于法院管辖范围，目前立法领域还是空白。
最后，如果整个委托行为完成后，法院在监督过程中，遇到群体事件该如何处理？例如，对于房屋拆迁现象，法院委托行政机关强拆，法院派员监督，群体阻挠执法，殴打监督人员和行政执法人员，该如何处理？对于肇事者应当根据情节予以训诫、警告、司法拘留，情节严重的追究直接责任人的刑事责任。当然，对于一些群体性信访事件，要冷静处理，安抚当事人情绪，依法予以说明与解释，让委托行为更好地维护公众利益。□
（作者单位：浙江省上虞市人民法院）
注释：
① 江勇、管征著.行政审判实务问题研究.中国法制出版社，第78页.
② 来源,中国?台州人大网 . https://www.zjtzrd.省略.
③ 高杰主编.审判权运行与行政法适用问题研究,第574页.