摘 要：本文介绍了1907年的银行危机和1929年的大萧条的简要经过和情况，并分析了美国最后贷款人从私人机构向政府干预下的美联储更替的原因，以及对私人机构在两次化解风险时成败原因进行了总结，最后结合最后贷款人在化解次贷危机时呈现出的新变化，得出良好的金融救援应是在政府的主导下让市场机制发挥自身优势应对风险的结论。
关键词：最后贷款人；私人机构；中央银行；自由经济；政府干预
中图分类号：F837.12 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)04－００27－０5 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.04.07
一、引言
大多数国家的最后贷款人职责都由中央银行充当。然而，美国1913年成立的中央银行――美联储并不像其他的国家为了融通资金而组建，而是为了化解金融风险充当最后贷款人的功能而诞生。1907年爆发的银行危机，私人银行摩根财团带领华尔街的主要银行家强有力的对银行系统注资，成功地化解了此次危机，这也是美国历史上典型的由私人机构成功充当最后贷款人职能的案例。这次危机也促使美国政府意识到建立一个中央银行的迫切性和必要性。然而成立之初的美联储在大萧条中并没有充分发挥最后贷款人的功能，而是采取不作为行为。相比1907年的摩根财团的救市行为的成功，大萧条已不是私人机构能够救助成功的。回顾上世纪美国的金融危机及中央银行的最后贷款人职责，更让学界和决策者认识到如何完善中央银行最后贷款人职责、维护金融稳定的重要性。
二、最后贷款人角色的转变
（一）1907年银行危机与私人机构的救市成功
1.源起
1907年，大多数美国信托公司以股票和债券作为抵押贷出巨款，却没有持有足够的现金储备，整个金融市场陷入了极度投机状态，银行挤兑极易发生。伴随着纽约的第三大信托公司――尼克博克信托公司（the Knickerbocker Trust Company）遭遇存款人挤兑，挤兑风潮很快从信托机构蔓延至商业银行。1908年，银行危机的爆发致使美国破产的信贷机构超过了300个，负债达3.56亿美元，工商企业登记破产数共计2.74万家，负债总计4.2亿美元，失业人数最多时估计为500～600万，这是以往危机中从未有过的[1]。此时的美国急需要一个权威的机构能有力阻止此次危机的蔓延及扩散。
美国自1776年成立之初便是一个崇尚民主自由、恐惧中央集权、反对集权垄断以自由市场经济为主要特征的国家。对于中央集权的恐惧症以及对自由竞争银行体系的推崇，使得建立一个中央银行的两次实践都以失败告终。1853年成立的纽约清算所是美国历史上化解危机的主要机构，但由于信托公司不属于清算所的救助对象以及清算所对非会员的信托公司不能及时获取资产负债信息等因素的存在，使得1907年的纽约清算所反危机机制最终失效[2]。就在此时，私人银行摩根财团的创始人皮尔庞特?摩根召集华尔街所有主要银行家组成银行家联盟，向需要资金的银行提供贷款，并且收购股票[3]。1907年的银行危机至此在私人机构摩根财团的带领下转危为安。
2.摩根财团救助成功的原因
从理论上讲，银行间同业市场可解决流动性短缺，但由于信息的不对称和不完备，银行间协调机制的缺乏以及救助实力不足易产生强烈的羊群效应，单靠银行间同业市场是难以解决流动性问题[2]。但摩根财团却在1907年的银行危机中成功扮演了最后贷款人，有以下两方面的因素：
（1）公共部门最后贷款人缺位。首先，当时的美国还未建立起来，没有一个真正的公共部门来履行最后贷款人的职能。其次，崇尚自由经济的美国联邦政府对经济生活一直采取自由放任的态度，认为金融机构面对危机时可以运用自身的力量来化解危机，金融机构是危机的制造者也应是危机的承受者和管理者。
（2）摩根财团拥有化解危机的权威和资源。首先，当时的摩根财团资产达13亿美元，可谓富可敌国，是美国经济中的垄断资本财团，在金融业方面拥有雄厚的基础，在美国经济中占据着举足轻重的地位。其次，认识到“要想拯救自己，必先拯救市场”的理念，使得摩根财团应对危机反应迅速，及时采取措施。最后，较高的市场信誉能够使摩根财团有效的组织起银行业联盟，充分获得金融机构信息，资金大量地注入到金融系统内，从而撑起了人们对金融系统的信心，有力地遏止住恐慌的蔓延及银行挤兑的扩散。
1907年的危机在摩根财团的带领下化险为夷，这不仅让美国政府和公民深刻体会到垄断组织的巨大力量，而且也充分曝露出美国金融体制存在的致命缺陷，即缺乏一个真正意义上的公共部门来履行最后贷款人的职责，以实现对银行业的统一监管和维护金融系统的稳定，金融救援必须要有制度上的保证[4]。此次危机的的爆发也使得美国从此走上了金融系统改革的道路。1913年，《联邦储备法案》、美联储成立，这标志着美国现代金融制度开始确立。
（二）大萧条时期的私人机构救助失败与美联储的不作为
1.大萧条时期政府救市的不作为和市场自救失败
一战爆发后，美国成为资本的天堂，越来越多的公司将华尔街视为攫取财富的捷径。随着大量资金的涌入，金融资本和实体经济之间呈现出非均衡发展态势。道琼斯工业指数在10年内上涨了400％，而同一时期美国的国内生产总值仅上涨50％左右。1928年和1929年股票市场的高涨，美联储官员视其为过度投机的结果，并利用紧缩的货币政策来提高利率，以期解决这一问题，但为时已晚。1929年10月，股票市场崩溃，金融危机接连爆发了。1930年10月至1933年，全国性倒闭的银行占美国银行数目的三分之一以上，同时物价水平下跌了25%，加重了企业的债务负担，企业净值减少，加剧了债务萎缩的出现[5]。
危机的再次爆发使得人们把救市的目光再次投向摩根财团。在纽约五大银行的达成的一致共识下，杰克?摩根联合私人银行购买了价值2.4亿美元的股票，但这一举措并没有制止住股票的急剧下跌，摩根财团的救市行动彻底失败。
作为最后贷款人的美联储对于危机的处置采取了完全消极的行为，并没有为银行业及时注入流动性资金制止危机的蔓延。1930年6月，美国通过了有史以来最严厉的贸易保护法案――《斯姆特一赫利关税法》。税法修订了1125种商品的进口税率，其中增加税率的商品有890种。据称这样做的理由是为了保护美国公司，但却引来其他国家报以高关税壁垒，加剧了世界性危机的进一步恶化。此时政府采取的政策实质上并没有脱离自由放任的原则，仍相信危机能够通过市场和美国公民的自由互助来消除。一系列的政策失误，最终使得银行大量倒闭和破产，加剧了危机的蔓延和扩散。美联储的不作为行为进一步加速了全球性的经济大萧条。
2.大萧条救助失败的原因
相比1907年的银行危机，1913年的《联邦储备银行法》创立了中央银行制度，建立起金融监管体制。但这并没有完全改变银行放任自由经营的原则，在这种背景下，银行危机的可控性已超出了私人机构的能力救助范围。总的来看，救助失败的原因有以下三点。
（1）救助信息的不完备与不及时。基于美国银行业崇尚自由经营的理念，1921年银行数高达30000家，国内银行间与国外银行间的业务往来错综复杂，危机爆发致使大量银行陷入流动性不足。最后贷款人必须能够充分的掌握大量的银行的信息，才能对症下药化解危机。私人机构在大范围的危机中并不享有公共部门所具有的信息优势权。
（2）影响救助实力有限。大萧条对实体经济所产生的破坏性影响需要一个强有力的反危机机构，不仅能够提供足够的流动性资金，而且需要其能够发挥协调性的最后贷款人作用，鼓励其他机构向缺乏流动性的危机机构提供贷款。私人机构不具有货币的发行权，在资金供给与权威性方面上也不具有优势。
（3）市场信心问题。大萧条期间，伴随着社会矛盾的激化，人们对“经济可由市场自由这支‘看不见的手’来调节”的信念开始瓦解，对于市场信心的丧失程度之大超出了私人救助者的信誉和能力范围之内。
美联储的不作为，费里德曼和施瓦茨认为有两方面原因：一方面是美联储没有认识到银行倒闭可能给货币供给和经济流动带来消极影响，另一方面这可能也是政治上的明争暗斗[6]。救助危机曝露出的金融监管体制的缺陷与不足也促使美国进一步完善了联邦储备体系，最后贷款人制度也在实践与摸索中逐步完善。
三、最后贷款人制度的新变化：化解次贷危机
2007年4月，以美国第二大次级抵押贷款机构――新世纪金融公司申请破产保护为导火索，大批金融机构纷纷倒闭，并迅速席卷全球金融市场，引发全球金融危机。美联储不仅在传统的救助措施上力度更大，而且其救助也呈现出了新的特点。
（一）创新一系列政策工具适应市场的需求，为处置危机开辟新途径
由于本次危机是由于持有各类次级债券的投机机构出现严重的流动性困境引发的，而中央银行的传统政策性工具很难对非银行金融机构发挥作用。在此情况下，美联储创造性的设立了定期拍卖工具(TAF)、定期证券借贷工具（TSLF）、一级交易商信用工具(PDCF) 、货币市场共同基金流动性工具(AMLF)、商业票据融资工具(CPFF)、定期资产支持贷款工具(TALF)等政策工具[7]。新的政策工具可承担起银行部门的融资功能，将最后贷款人的资金直接注入实体经济，为信贷市场恢复活力提供强有力的流动性支持。
（二）加大救助力度，最后贷款人实施主体更具多元化
虽然在以往的金融救援中，最后贷款人角色的扮演者除了中央银行，其他部门也会参与其中，但此次危机中，最后贷款人的主体不仅由中央银行担任，财政部、存款保险公司、甚至一些私人银行也积极参与到救援中来。在特殊情况下，多方协同救援会增强救援的力量[8]。
（三）突破金融惯例，扩大最后贷款人的救援范围
此次救援对象不仅包括传统意义上的存款类金融机构，也涵盖了投资银行、保险公司等非存款类金融机构甚至是实体经济，这也体现出最后贷款人作为“金融体系稳定者”而不仅仅是“银行体系稳定者”的职能特点[9]。
（四）打破“大而不倒”的救助原则,让市场机制自身发挥抗风险作用
有效的最后贷款人制度应是解决银行临时流动性困境，从而保证银行体系安全的机制，而不是保证所有银行都不倒闭的机制。如果金融机构陷入流动性困境，是因为其内部管理不善所致，清盘后不会带来系统性风险，这时应让市场机制发挥作用，让不健康、不稳定因素及时退出经济体系，才能保证金融体系稳健运行。
（五）有效降低道德风险及逆向选择带来的危害
最后贷款人对金融机构的救助具有惩罚性。此次金融救援中，最后贷款人的救助仅限于解决危机机构的流动性不足，并不保证其不被商业性收购、兼并或破产，而且接受紧急贷款救助的金融机构将支付高于普通贷款的利息，机构管理层也可能面临被撤换的惩罚。在救助并非免费的情况下，金融机构会谨慎经营、合理求助、减少投机动机，从而可以规避最后贷款人制度产生的负外部性，即道德风险和逆向选择。
（六）建立信息披露制度，防止救助政策被滥用及公共资源被浪费
一方面，为了公平合理地运用公共资源，政府开设了政府财政预算网站、复苏网站等网站，进一步增强政府行为的透明度，以期缓解选民的不满情绪以及防止公共资源被严重浪费。另一方面，由于信息的不对称与不完全以及代理问题易产生银行挤兑和市场恐慌，及时准确的信息公开化、透明化，不仅有助于撑起市场信心，抑制恐慌的蔓延，而且救助政策公开化有效避免救助政策被滥用，从中政府维护了自己的公共形象，更有利于合理利用救助政策以及公共资源进行反危机。
四、启示
（一）政府主导的金融救援与中央银行的货币政策目标相冲突，易引发通货膨胀风险
在对危机机构的救助过程中释放出大量的流动性，增加了货币供应量。这种政策操作不仅与中央银行稳定物价这一货币政策目标相冲突，而且损害了中央银行制定和实施货币政策的独立性[10]。与此同时，对于危机机构不断注入大量的流动性，会使中央银行的资产负债表巨额膨胀，一旦经济开始复苏，金融系统中过量的流动性和较低的市场利率就会催生新一轮的通货膨胀。
（二）政府主导的金融救援加剧金融机构风险偏好，易产生道德风险问题
一方面，对“最终清偿力”过度提供的政策激励会使金融企业继续偏向高风险区域，而贷款担保和资本注入计划的强制性破坏了市场规律，因此金融机构更加依赖政府担保，道德风险开始形成。另一方面，降息会鼓励金融机构参与高风险的抵押信贷业务，激励大量持有次级按揭债券的风险偏好者投入这个高风险领域，招致更严重的道德风险。
（三）政府主导的金融救援可能会扭曲收益和风险之间的不匹配关系，不利于经济复苏
作为诱发次贷危机的次级住房贷款机构，除了通过衍生债券发行得到一次风险补偿外，还通过中央银行注资得到第二次风险补偿。但在危机中真正遭遇损失的住房者以及外国投资者却因救援中的有限补偿被投机机构摊薄，而不得不承担自己收益上的风险。收益与风险之间的关系被扭曲，救援政策的正效应被弱化，从而减缓了经济的复苏。
（四）政府主导的金融救援中廉价的政府担保，易催生道德风险与逆向选择
政府的反危机政策带有某些缺乏原则基础的自由裁量权，并且在具体的救援过程中对救助机构的担保存在合理定价的困难以及缺乏恰当的强制性监管，这降低了金融机构的风险评估意愿，导致明显的市场风险外部性特征，易引发道德风险和逆向选择。此外，政府担保虽然可以限制单个金融机构的风险扩散到整个金融系统，但同时也模糊了市场约束，代替了市场机制。
美国最后贷款人制度在金融救援中角色的更替是从私人机构走向公共部门――美联储，是在自由市场与政府干预的博弈中逐步演变而来。但从此次危机中可看出，良好的金融救援应是在政府的主导下让市场机制发挥自身优势应对风险。面对金融竞争的加剧以及资本的跨境流动，中央银行最后贷款人职责在反危机的道路上任重而道远。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]亨利?克卢斯.华尔街回忆录：我在华尔街的50年[M].北京：中国友谊出版公司，2010.
[2]李世宏.中央银行最后贷款人职能研究[M].北京：中国金融出版社，2008.
[3]米切尔.美国的反省：金融如何压倒实业[M].北京：东方出版社，2011.
[4]张廷伟.经济的坏脾气：1637―2008全球经济危机史[M].北京：金城出版社，2009.
[5]宋鸿兵.货币战争[M].北京：中信出版公司，2007.
[6]米什金.货币金融学[M].北京：中国人民大学出版社，1996.
[7]田石英，夏和平.最后贷款人制度的最新发展[J].武汉工程大学学报，2010（6）.
[8]尹继志.美国金融救援与最后贷款人制度的演进[J].云南财经大学学报，2010（2）.
[9]徐诺金.美国次贷危机处置中中央银行最后贷款人的作用[J].中国金融，2008（15）.
[10]杨海燕.简论中央银行最后贷款人制度[J].西南民族学院学报（哲学社会科学版），2003（4）.