摘要：职能和功能是分析政党作用的两种视角。在中国政党制度中，民主党派作为参政党具有参政议政、民主监督和政治协商的主要职能，体现了参政党与政府、参政党与执政党之间关系的定位。作为政党组织，现阶段民主党派具有政治参与、利益表达和利益综合、政策咨询、社会服务、政治社会化等主要功能，体现了其在政治和社会领域的作用。在社会转型、政治发展有序推进的形势下，合理定位参政党职能，拓展开发参政党政党功能，有助于增强我国政党制度的包容性，推进社会主义民主政治发展。
关键词：民主党派；参政党；职能；功能
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2012)02-0035-04
一、职能与功能：分析政党作用的两种视角
现代意义上的政党是民主宪政和议会民主的产物和重要标志。现代政党是随着选举权的普及和政治参与的大众化而逐步发展起来的，也是该进程的主要推动者。西方许多学者基于政党的原生形态对政党作出各种定义，将政党视为取得政权、占据公职的选举组织。随着人们将观察范围扩大到一些处在竞选和议会活动以外的政党如无产阶级政党、民族主义政党时，政党的阶级属性、意识形态等因素被置于突出位置。在这一点上，马克思主义经典作家关于政党问题的论述极具代表性，对我国学者影响深远。今天，我们看到西方学者在论述政党问题时，会以“民主政治中的政党”和“共产主义国家的政党”等不同部分分别论述[1]。我国一些学者综合东西方学者的不同视角，即重视政党在政治体制运作过程中的定位与强调政党的政治性，提出政党概念应当包含如下内容：一是政党所属的阶级、阶层或集团；二是不同于其他社会组织的目标；三是成员有共同的价值追求；四是具有一定广泛性的组织形式[2]。
世界政党政治的发展不断丰富着人们对政党概念的理解，也推动人们对政党类型作出新归纳。在主流政党中，德国政治学家基希海默在20世纪60年代提出“兼容型”政党。他指出战后西方政党出现了从代表一定社会阶层利益的大众型政党，转变为意识形态趋于中间化、尽可能争取各类选民支持的“包括一切人的党”。只有成为兼容型政党才能在选举中获胜也日益成为一个公理。在非主流政党中，萨托利提出“相关性”政党，即那些让主要政党在竞选或组建联盟时不得不考虑到的政党。如果政党弱小到可以被其他政党完全忽略，就不是相关性政党甚至不能算作政党。美国两党体制下的部分第三党，因其在提出新的政治理念方面有所作为而被视为相关性政党[1]232-234。而在我国的多党合作制度中，民主党派的存在使政党发展史中首次出现了不以执政而以参政为目标开展活动的政党组织――参政党。这些政党现象逐步改变着人们的政党观念，给政党增添了新含义。政党尤其是执政党不再局限于代表部分人的利益，而应尽可能成为整合性政党。政党围绕国家政权开展活动，但也不局限于夺取或巩固国家政权，对于多数政党来说是如何影响政权。政党概念出现泛化趋向。执掌政权无疑是政党实现其政治目标的重要途径，但对多数政党来说，政党的价值追求与利益实现才是其根本政治目标。
在现代社会政治舞台上扮演重要角色的政党组织，不仅是大多数国家政治系统运行的核心，也对经济发展、社会和谐发挥着重要作用。政党的影响力和重要地位很大程度上来自于它们在社会政治生活中担负的其他社会组织无法取代的职责和功能。对于政党的功能，有的学者重视其在国家和政府领域的作用，认为应包括政治录用、政策制定、政府运作、政治社会化等。有的学者强调政党在社会领域的作用。萨托利就认为政党区别于其他组织的主要功能就是利益表达和沟通。更多学者从综合的角度分析概括政党功能，如台湾学者雷飞龙将政党功能概括为代表利益、集结利益、政治教育、选拔人才、从事竞选、组织政府、监督政府等七个方面[3]。国内学者结合政党理论和中国视角，将政党功能概括为：反映民意和利益聚合，政治动员和政治社会化，控制或影响国家政权，监督与完善政治运作[4]。
政党是国家和社会之间的中间组织，全面、综合地考察政党功能，需要从政党与国家、政党与社会、政党组织自身等多个维度分析政党在这些领域的主要作用。虽然不同政治生态中政党的主要功能不尽相同，但从普遍现象看，政党是民众政治参与的工具，是连接政府与民众的桥梁，是利益综合、输出政治精英、政治社会化的途径。
此外，从政治地位的角度看，政治体制中的不同政党如执政党、在野党、反对党、参政党等，其作用更多地是制度安排赋予它们的不同政治职责。执政党要组织立法、行政，运转国家机器，推行执政纲领，制定公共政策，进行社会整合等，显然比其他政党承担着更大的政治责任。在野党、反对党在沟通社会、监督政府和执政党方面维护政治体系运转。参政党（特指我国民主党派）通过参与政治过程、与执政党互相监督，发挥着维护和辅助执政党、共同建设现代国家的作用。这些政党都是体制内政党，在制度安排中各司其职，共同推动政治体系的正常运转。
在研究政党作用的各种成果中，我们常见到功能、职能等不同表述。依据上文分析，笔者认为泛指政党组织在国家、社会等领域的作用用“政党功能”表达比较恰当；特指一定政治制度框架下具体某类政党（执政党、参政党、反对党等）的职责和作用，以“职能”表达比较合适，如执政党职能、参政党职能。职能与功能可以视为分析政党作用的两种视角。
二、民主党派的职能：体现参政党与政府、参政党与执政党关系的定位
政党职能最重要的影响因素是国家政治制度以及政党拥有的政治地位。中国共产党是居于领导地位的执政党，其职能是执掌国家政权，领导人民进行政治、经济、文化、社会等各项建设，保障社会稳定和国家安全。参政党的职能相应地是参加国家政权，参与政治过程，对执政党进行政治监督。
在建国初期，中共将民主党派的作用概括为“参、代、监、改”[5]，即参加国家建设，参加国家政治生活中重大事件的协商和执行；代表其成员和所联系群众的合法利益，反映他们的意见和要求；对共产党和国家机关的工作发挥监督作用；对其成员和所联系群众，通过学习和实践进行自我教育和自我改造。这是对当时民主党派作用比较客观、准确的定位。改革开放后，民主党派在我国政治格局中的作用得到重新重视。1989年12月颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出“充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用”。1990年代后，在各种文件和中共领导人的讲话中，开始用“职能”、“职责”表述民主党派参政议政和民主监督活动。从2007年各民主党派新党章的内容看，民革明确提出“参政议政、民主监督是本党的基本职能”。民盟、农工党、致公党提出在国家政治生活中积极发挥“参政议政、民主监督作用”，民建、九三学社、台盟提出积极“履行参政议政和民主监督职能”，民进提出“在国家政治生活中认真履行参政议政、民主监督的职责”[6]。虽然表述不尽相同，但一致认同民主党派在多党合作制度框架中应承担的政治职责、发挥的主要作用是参政议政和民主监督。
民主党派作为参政党，其作用发挥应该首先体现在对国家制度建设和政治文明建设的支撑和推动上。目前关于民主党派基本职能的界定，体现了我国政党制度中参政党与政府以及参政党与执政党的关系，即以参政议政方式参与政府系统的运作，对执政的中国共产党开展民主监督。参政议政和民主监督是政党制度赋予民主党派最主要的职责。
在我国多党合作制度中，民主党派参政议政的内涵有着多种理解。有的将民主党派在政治和社会领域的主要活动都归为参政议政，有的仅指政治协商、政协提案工作和反映社情民意工作。我们从多党合作重要文件的相关规定以及民主党派的实践活动看，参政党的参政议政职能主要包括两大方面：一是参加国家政权和政治机关，指民主党派通过在国家权力机关、行政机关和司法机关、多党合作机关等机构中担任职务和参与工作，体现和实现参政党“一个参加，三个参与”的参政议政目标。二是通过政治协商、提案议案、政策建议、调研报告等形式建言献策。
民主监督是新中国成立后民主党派存续的重要原因，也是当今参政党的两大职能之一。但参政党民主监督作用的弱化，令人们对这一职能的定位问题一直存在各种争议。民主监督是权力还是权利呢？一般而言，按照监督的主体划分，一国之内监督有国家监督和社会监督两类。国家监督的监督主体包括国家立法机关、司法机关、行政机关等。社会监督的监督主体包括在野党、社会团体、群众组织、利益集团、新闻媒体、公民个人等。前者是从权力出发的监督，往往引起某种法定程序或导致某种法律后果；而后者是从权利出发的监督，一般是提出批评、建议、抗议、申诉、检举等，没有处理的权力[7]。前者表现为“以权力制约权力”，后者表现为“以权利制约权力”。民主党派是与中共长期合作的参政党，但参政党不是国家机关，其监督没有充分的权限，不是权力的行使，其提意见、做批评的监督方式理应属于从权利出发的社会监督，是人民民主权利的体现。
参政党民主监督权利具体来自我国的多党合作和政治协商制度。如果按照内容划分，民主监督又属于政治制度框架内政党之间的政治监督。当今世界大多数国家里，非执政党对执政党的监督是一个普遍现象。在实行竞争性政党政治的国家，非执政党主要表现为在野党或反对党。这些政党虽然没有执掌行政权力，但在议会中仍占有一定席位。它们以法律为依据，以议会为平台，通过质询、批评、辩论等形式对执政党权力进行监督和制约。我国实行合作性政党制度，民主监督是多党合作制度的价值和功能之一，也是多党合作制度赋予参政党的基本职能。它要求参政党以诤友的身份对执政党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，促进公共决策的科学化、民主化。参政党拥有较高的政治地位，其民主监督是以国家基本政治制度为依托，以国家政府系统为活动平台的有组织的体制内活动，影响力自然不能等同于其他社会监督，是在与执政党通力合作的基础上，在参政的独特空间内对执政党和政府进行的高层次的政治监督。因此，作为参政党职能的民主监督，是从权利出发的社会监督和以制度为依托的政治监督。
中共同民主党派进行政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容，是我国协商民主的重要体现。政治协商能否视为民主党派的一项职能呢？对此，理论界一直存在不同看法。有的学者认为政治协商是参政党职能的题中之义。有的则认为政治协商是中共发扬社会主义民主的一种重要形式，其主导权在中共；认为民主党派参与政治协商，但本身不具有政治协商的职能。
民主党派是在政治协商中走到了中国政治的最前台。1946年政治协商会议上，民主党派作为一方社会政治力量的代表参与讨论战后建国方案。1949年各民主党派参加新政协，参与“协商建国”，成为新中国多党合作制度中的新型政党。政治协商是我国民主政治的一大特色，也是新中国成立以来民主党派发挥作用的重要形式。目前我国政治协商主要包括两种形式：一是中共和民主党派的协商，二是中共在政协中与各界代表人士的协商（也包括民主党派）。民主党派是政治协商的重要主体，无论是党际之间还是政协之中的协商，民主党派作为参政党，都必须在与中共通力合作的基础上，就国家重大方针政策、国家重要事务提出意见、建议和主张，体现参政党对国家政治的影响。这既是政党的组织行为，也是参政党的职责所在。由于执政党和政府是公共决策的重要主体，在协商活动的安排、组织中发挥主导作用，但参与协商的各方地位是平等的。而且根据相关文件规定，民主党派也可以就国家和地方重大方针政策问题，向中共提出书面建议，或约请中共负责人进行交谈。鉴于以上各种因素，民主党派的主要职能应当体现协商的内容。明确参政党的政治协商职能，与中国政党制度协商民主的发展方向也是一致的。
民主党派的主要职能是在多党合作制度的建立、完善以及参政党地位的确立过程中逐步明确的，是对参政党以何种渠道参与国家政治生活以及增强执政党治国理政能力的制度性要求。政治协商和民主监督可以说更加完整地体现了我国政党制度中参政党与执政党关系的定位。今后，还需从理论和实践两方面逐步厘清参政议政、民主监督、政治协商的内涵和边界。
三、民主党派的功能：作为政党组织在政治和社会领域的作用
民主党派作为政党组织的功能问题一直没有得到明确界定和清晰认识，其原因是多方面的。首先，民主党派的性质一直不够明确。各民主党派参加新政协，迎接新中国的诞生，更多是作为中国共产党的同盟者的身份参与政治生活。建国初期，大批民主党派、无党派代表人士在政府机关担任重要职务，更多是因为他们自身的社会影响力。民主党派在政治领域的作用突出表现在一些领导人、代表性人士身上，组织化、制度化的政治参与渠道少，民主党派政党属性不突出，政党功能较弱。1989年民主党派参政党地位确立后，民主党派开始从思想、组织、制度、能力等方面加强参政党建设，政党意识日益增强。2007年《中国的政党制度》白皮书颁布，第一次概括了我国多党合作制度的价值和功能，民主党派的政党功能问题也随即引起理论界关注。
政党是国家和社会之间的政治组织，政党功能一般可以从它在政治领域和社会领域的作用加以概括。我国民主党派是参政党，因政党制度与政治系统的结合而拥有较其他国家非执政党更多的政治优势。它们虽无执政权却有长期、稳定参与政治生活的权利和制度保障，因此也更容易在国家建设、社会建设方面体现独特价值和功能。从目前的实际状况看，民主党派的政党功能集中体现为政治参与、利益表达和利益综合、政策咨询、社会服务、政治社会化。
（一）政治参与功能
民主党派为其成员和所联系群众提供了制度化、组织化的政治参与渠道：在国家权力机关、行政机关、司法机关和政治协商机关担任职务和参与工作，为民主党派、无党派人士直接参与国家事务管理提供了平台；政治协商纳入决策程序，使代表民主党派组织的政策建议进入政策过程有了保障；提案、调研、反映社情民意等工作，将社会上各方面民众的意见、诉求聚合起来输入到政治体系，有助于促进决策的科学化、民主化，增强政治体系的整合功能。这些渠道一定程度上发挥了政党组织在扩大民众民主权利和参与权利方面的作用。
由于民主党派既是多党合作中的参政党，又是执政党统一战线工作的重要对象，其政治参与始终表现为动员参与和主动参与两种形式的结合，并且具有精英参与的特点。从理论上讲，政治对体系中所有民众开放，但现实中往往是受教育程度高、经济状况好、社会地位高的人参与政治的机会更多。民主党派的政治参与就更多地表现为精英参与。在历史上，民主党派中一些代表性人士由于具有较高的社会政治地位，他们的意见往往具有代表性更能直接影响决策层。目前，各民主党派仍然重视凭借旗帜性人物的特殊作用，增强政治参与效力，同时积极推动组织的整体参与。
（二）利益表达和利益综合功能
政党组织的产生和发展从来就和利益相关。利益代表、利益综合、利益表达一直被视为政党的基本功能。萨托利甚至提出，政党最突出的功能就是沟通功能和表达功能，认为“政党是表达的渠道”，“政党首先且最主要的是表达的手段”[8]。政党的表达是民意的传送带，通过利益表达发挥政府与民众的桥梁、中介作用。民主党派被界定为“各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟”。这里的“一部分”，一方面指它们的成员是全体公民中的一部分，另一方面表明它们的组织发展范围有一定特殊性。新中国成立后，中共和各民主党派根据历史渊源和现实情况共同协商确定了各自发展的主要范围，有不同的界别。民主党派作为部分群众的政治联盟，承担着代表和反映他们所联系群众利益和要求的责任。当然，实践中民主党派参政议政的领域十分广泛，这一方面是参政党政治参与目标的广泛性所致，也与民主党派组织松散性特点、参政议政活动体现为个人参与和组织参与并存有一定关系。此外，知识分子聚集的特点也决定他们在反映自身利益诉求的同时，还积极关注社会公共利益。
（三）政策咨询功能
公共政策是国家公共权力主体对涉及公共利益的公共事务进行的决策。政策过程广义上包括政策制定、政策执行、政策监督、政策反馈与政策评估等环节。民主党派是参政党，政党的组织特性决定了民主党派以各种方式参与政治生活，其最终结果都是要以是否对政治系统的决策产生作用来衡量。目前，民主党派参与政策过程的方式大体上有四种：一是通过党际协商和政协协商，向执政党输入政策建议；二是通过提案、议案、调研报告、书面建议等方式向执政党和政府提出政策建议；三是民主党派成员在政府系统担任职务，直接参与政策制定和执行过程；四是通过参政议政活动、特约人员工作在政策评估和监控环节发挥一定作用。能够集中体现民主党派对公共决策影响力的活动，一类是作为决策主体的执政党和政府将政策方案或政策规划与民主党派协商，根据协商过程收集的意见、建议对政策方案或政策规划进行补充、修改、完善。另一类是民主党派在执政党和政府的支持下，有针对性地开展专题调研，形成调研报告、提案或政策建议，提供给执政党和政府作为决策参考。这些活动的主要价值在于将问题输入政策议程、对政策方案提供参考，主要发挥的是政策咨询作用。
（四）社会服务功能
现代国家中政党与社会的关系模式大体上有三种：一是控制模式，政党通过强有力的组织方式和相关手段实现对社会的控制；二是交换模式，政党通过公共政策宣传和社会公关力量投入，换取民众更多支持和选票；三是服务模式，政党通过各种途径、方法服务民众，以此团结民众，增强政党的社会基础和社会认同。我国民主党派发挥特长和优势开展社会服务，初步建立其服务性的社会沟通模式。民主党派的社会服务出现在改革开放初期。1978年12月，中共十一届三中全会做出全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。民主党派恢复组织的过程中，也相应提出为现代化建设服务的任务。在之后十余年时间里，民主党派的社会功能突出表现在社会服务方面，即以服务为宗旨，通过经济、科技、教育、医疗卫生、法律等载体，促进社会和谐与科学发展。
在国家建设中发挥作用是发展中国家政党、政党制度与西方国家政党、政党制度相区别的特色之一。一些党派中央的网页将参政议政和社会服务置于履行职能部分，足见社会服务被民主党派定位为参政议政的范畴，成为民主党派参与社会建设、扩大社会影响力的重要方式。
（五）政治社会化功能
在现代社会中，政治社会化的主体是多方面的。家庭、学校、媒体、政府、社会组织等都对政治社会化发挥着不同程度的作用。民主党派在建国初期就注重“以共同纲领去影响和教育它们所联系和活动的对象，团结他们在人民民主专政的周围”。目前仍坚持将教育引导成员和所联系群众、增进多党合作的政治共识作为思想建设的基本任务。楚庄先生曾提出，民主党派除了参政议政、民主监督、为现代化建设服务的基本职能外，还具有团结、教育、协调、沟通的功能[9]。这种功能有助于增强成员对参政党政治地位、政治责任的认识，培养成员在政治参与中应具备的政治价值观、政治知识和政治把握能力，增强对政治体系的理解和关注程度，更好地在公共领域发挥作用。
当代中国社会处于发展和转型过程中，利益主体的逐渐成熟与利益群体急剧分化，带来了人们政治观念和行为特征的深刻变化，形成了建国以来前所未有的政治参与新格局。组织的适应性集中体现为适应环境挑战的能力。国外政党往往通过改变政党格局或轮流执政适应社会变化。我国政党如何在政党制度、政党格局稳定的情况下，通过政党理念、活动方式、功能拓展等途径适应社会变化，成为紧迫的现实问题。中共作为执政党在执政方式、执政能力上不断进行自我调适，民主党派也必须面对社会结构、利益格局的变化，增强利益表达、利益综合和利益协调功能。要回应政治文明建设、政党制度发展、执政党执政方式转变的形势，增强政治参与的有效性；正视成员结构变化的情况，增强团结、凝聚、引导功能。
在社会转型、政治发展有序推进的形势下，合理定位参政党职能，拓展开发其政党功能，有助于增强我国政党制度的包容性，推进社会主义民主政治发展。
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责任编辑：林华山