摘要：社区公共服务体系完善是社会管理体制创新发展的重要内容之一。当前，城市社区公共服务中心和社区工作站的建设和发展正处于探索初期，对组织性质、组织体系的认识尚不全面。从“政府一市场一社会”三元分析的视角来看，社区公共服务多元协作组织是一类跨边界的协作组织，存在多重委托一代理关系。理顺这些委托代理关系是确保社区公共服务多元协作组织有效运行的关键，举措包括建立与社区公共服务经理长期合同关系，建立科学有效的社区公共服务中心绩效评价指标体系，借鉴锦标制度，开展对社区公共服务中心的相对评价等。
关键词：社区公共服务；多元协作；委托代理；公共服务项目
中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2012)03-0142-04
随着中国市场经济体制的建立健全和单位制的弱化，政府提供公共服务的方式发生了重大变化。由以工作单位为提供载体转变为以地域社区为提供载体，工作单位提供公共服务的功能日益弱化，社区的公共服务功能日益强化，客观上要求加强城市社区公共服务体系的建设。从公共治理和政治发展的视角来看，社区公共服务体系的完善是社区建设的内在要义，是社会管理体制创新和基层政权建设的前提基础。
一、当前城市社区公共服务中心和社区工作站的探索与发展
社区服务中心和社区工作站是近年来中国城市社区公共服务领域改革创新的新探索，旨在更好地提升社区公共服务系统的回应能力。根据社区工作站与社区居委会、街道办事处以及政府职能部门等的相互关系，学界将其归纳为四种模式：分设模式、下属模式、条属模式和专干模式。(1)分设模式以深圳市为代表，新设立的社区工作站成为街道办事处的派出机构，完全独立于社区居委会，社区工作站和社区居委会是并行的组织系统，担负不同的职能，社区工作站主要承接来自政府系统的带有行政性的公共服务，而社区居委会则主要是自发组织的群众性、社区内部的公共服务活动。(2)下属模式以北京市西城区为代表，社区工作站接受街道办的工作指导。在社区党组织和社区居委会的领导下开展社区公共服务工作。社区工作站站长(主任)和社区专干等实行任期岗位工资制，其职位对社会公开竞聘上岗。(3)条属模式则以社区警务站和社区卫生站为典型。2002年8月，公安部、民政部联合下发《关于加强社区警务建设的意见》，要求各地根据城市社区建设进程统筹社区警务工作，基本实行一社区一警制。与此同时，卫生部、民政部等部门也联合下发《关于加快发展城市社区卫生服务的意见的通知》，要求在社区设置卫生服务站，做到一社区一卫生站(室)。此种模式下社区工作站人员、经费、考核等都由派出单位负责，同时接受社区居委会的指导和监督。(4)专干模式以宁波海曙区、南京市白下区为代表，社区居委会成员从社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，专职社区工作者是由社区居委会根据工作需要，自主招聘3～5名专业化和职业化的社区工作者。由此可见，社区公共服务组织的建设尚处于探索之中。
二、多元协作组织――城市社区公共服务多元参与平台
对于新兴的社区服务中心或社区服务站，有学者认为这种类型的新兴组织不能用传统的要么是政府机构、要么是民间组织的“二分法”进行属性定位，并认为社区服务站是一个“类组织”，它既不同于政府组织，因为员工都不是公务员；也不完全是民间组织，因为他们归属于最基层的行政机构――街道办，受理的业务也都是带有行政性质的公共服务。
笔者在一定程度上认同这种观点：确实不能依据传统的“政府与社会”二分的理论框架来分析当前中国城市这种新兴的组织――社区服务站或中心。不过，对于“类组织”这一容易失之模糊的概念设计，笔者亦觉得有探讨的空间。本文中。笔者尝试提出“多元协作组织”的名词对这一类新兴组织予以定位。所谓“多元协作”是指这类组织连接着政府组织、社会组织、市场组织等多个组织系统。跨越“政府―社会一市场”三元边界；“协作”则强调其整合多元组织的力量，共同完成社区公共服务这一使命。
本文尝试以多元协作组织为依托，初步建构城市社区公共服务的多元参与平台(如图1)所示。
对该多元协作平台的阐释如下。
1 社区居民大会或社区居民代表大会是社区公共服务系统的最高权力机构，它通过定期召开会议，并以直接选举的方式选出新一届社区居委会，社区居委会成员由被选出的社区居民担任，由此社区居民(代表)大会与社区居委会之间构成选举―代理的关系。社区居委会负责向社区居民(代表)大会汇报工作和承担“政治”责任。在社区居民(代表)大会闭会期间，如果社区居民对该届或部分社区居委会成员不信任或不满意时，当获得一定人数的不信任投票时，该社区居委会成员必须辞职、卸任，并由现任社区居委会成员临时补选一位或几位成员。如果对现任社区居委会成员不信任人数达到或超过三分之二时，可以要求提前召开社区居民(代表)大会，提前举行新一届社区居委会的选举。
2 社区党组织(社区党小组、社区党工委或社区党代会)是社区公共服务决策系统的领导机构。社区党组织由社区党员组成，或者选举产生。社区党组织对社区居委会的领导功能主要体现在决策议案的建议、社区居委会候选人员的推荐、社区公共服务政策引导等方面，而不在于对社区居委会决策过程的直接控制，也不在于对社区居委会组成人选的决定方面。社区党组织在帮助社区居民和社区单位表达和整合社区公共服务需求方面，可以发挥至关重要的作用。在党员人数较多且成立了社区党代会的社区，社区党员与社区党组织之间也形成了选举与代理的关系。
3 社区构建社区公共服务中心，作为整合各级各类社区公共服务资源的平台。社区公共服务中心的工作人员由社区居委会负责选聘，按照经理制进行运作，即由社区公共服务中心经理统筹社区各级各类公共服务资源，开展社区公共服务的直接生产提供，抑或通过外包实现社区公共服务生产。社区公共服务中心的工作人员采取聘任制，不属于公务员序列，但其基本工资收入享有政府财政补贴，同时其绩效工资则根据其管理和运作的成绩由社区居委会给予。社区公共服务中心经理制的管理模式，主要目的在于引入社区公共服务的专业化管理，避免传统模式下社区居委会成员专业服务技能欠缺的问题。社区公共服务中心的工作内容主要包括：(1)通过专业的测评技术捕获社区公共服务需求，并进行相关分析。根据需求序列分配社区公共服务资源，提升社区公共服务资源使用效率；(2)向街道办以及上级政府部门承接或申报相关公共服务项目，并保证相关项目资金的筹措到位，例如为了促进社区就业而向城市人力资源与社会保障部门申请社区就业服务项目；(3)负责生产一部分社区公共服务，例如部分社会工作；(4)选择高效优质的公共服务生产者，成为社区公共服务的发包者，例如选择社区清洁公司等。(5)与其他社会组织、市场组织开展公关工作，争取其 他社区公共服务资源。或者争取其他社会组织和市场组织在本社区开展社区公共服务活动，例如争取企业或社区单位对本社区公共服务项目的赞助，争取志愿者组织参与本社区公共服务活动，等等。
4 社区公共服务中心的工作受到社区居委会的直接监督，前者向后者汇报工作，对其负责。此外，社区党组织也承担着对社区公共服务中心的指导和监督的责任。社区公共服务中心要定期向社区居委会汇报工作，并以投票表决的形式决定对社区公共服务中心工作的信任与否，达不到指定信任票数的社区公共服务中心工作人员在薪酬或福利方面会受到影响。对于极端不合格的社区公共服务中心工作人员，社区居委会有权予以解聘。
5 社区物业公司与社区公共服务中心之间构成合作与监督的关系。有学者主张将物业公司改制成非营利组织性质，以避免物业公司与业主委员会之间权力倒置的情况。本文认为此种设想值得商榷。无论是物业公司的招聘，还是社区公共服务中心的招聘，其基本目的在于充分发掘和利用各类不同组织在某一领域的优势，物业管理公司在管理技术等方面的优势决定了其作为营利性组织存在的价值和意义。社区公共服务中心亦是如此，其优势在于发挥其社区公共服务方面的专业化才能和项目管理方面的技术与优势。当然，由于物业公司与社区公共服务中心在部分工作内容方面存在相似或重叠，因此它们直接构成既相互合作又相互监督的关系。对于两者之间可能出现的矛盾与冲突，则通过社区居委会和社区党组织予以协调。
社区公共服务中心不是政府组织，因为其工作人员不属于公务员编制系列，但是为了保证其工作积极性和吸引优秀人才，其工作人员的工资收入等又由财政补贴，并且其很多工作内容也是从街道办或上级政府部门承接而来或申报而来的社区公共服务项目，除此之外，它的运作有往往借鉴和吸收企业经理制的经验，并且以项目发包的方式与其他市场组织合作。因此。社区公共服务中心具有较为明显的跨边界组织的特点，以统一协调多方面的公共服务资源，提升社区公共服务为目标。
三、社区多元协作组织体系中委托――代理关系分析
社区公共服务领域建构多元协作组织之后。必然形成多种及多重的委托－代理关系，包括社区居委会与社区公共服务中心之间的主要的委托－代理关系，街道办和上级政府部门与社区公共服务中心之间的委托－代理关系，以及社会组织与市场组织与社区公共服务中心之间的双向委托－代理关系，等等。委托――代理关系的形成导致不同主体之间的相互竞争与合作关系，并且产生了完善各种激励――约束机制的客观需要。这就有必要借助委托――代理理论对社区公共服务体系中出现的多种、多重委托――代理关系予以分析，并且完善其激励――约束机制。
委托――代理理论(Principal-agent Theory)缘起于20世纪20、30年代的美国，当时美国经济学家伯利和米恩斯(Berie,A.and Means)在实证研究中提出“所有权与控制权分离”的命题，认为是美国企业管理领域的一场革命，并揭示在“两权分离”的情况下必然出现双方信息不对称的现象，并由此形成了委托――代理关系，也产生了彼此之间如何激励约束对方的要求。委托――代理理论就在于探索如何在信息不对称的条件下完善激励――约束机制，实现双方的最大利益目标。在委托――代理关系中，拥有信息优势的一方为代理人，处于信息劣势的为委托人，委托人如何使代理人在实现自身利益的同时最大限度地按照委托方的利益选择行为是委托――代理理论探究的主要内容。以上也就是委托――代理关系形成的两个基本条件：一是委托方与代理方均是相互独立的并在约束条件下各自追求利益最大化的主体；二是双方所处的市场存在不确定性和彼此信息处于非对称状态。
委托――代理关系中，信息不对称的情况可以从两个维度进行分析：一是信息不对称的时间；二是信息不对称的内容。从信息不对称发生的时间维度来看，可以分为事前不对称和事后不对称，研究事前信息不对称的模型成为逆向选择模型(Adverse selection)，研究事后信息不对称的模型成为道德风险模型(Moral hazard)。从信息不对称的内容之维度来看，不对称的信息可能是参与人的行动，也可能是参与人的知识，研究不可观测行动的模型成为隐藏行动模型(Hidden action)，研究不可观测知识的模型则称为隐藏信息知识模型(Hidden information)。
社区多元协作组织体系中存在多种和多重委托――代理关系，其中最为关键和重要的是社区居委会与社区公共服务中心之间存在的这一环委托――代理关系。社区居委会成员由社区居民(代表)大会选举产生，成为社区公共服务的决策机构，通过社区居民(代表)大会直接向社区居民负责，社区居委会承担着聘请和监督社区公共服务中心工作人员的重要职责。社区公共服务中心工作人员实行“经理制”。由具有社区工作经验的专业人士开展社区公共服务工作，这样就提升了社区公共服务的专业化水平，同时借鉴私营部门的管理技术与方法，也有助于提高社区公共服务的效率，降低公共服务成本。不过，这种试图将“政治最优”与“科学最优”相结合的组织体制，必须要解决一个核心关键的问题，即如何实现社区公共服务中心工作人员根据社区居委会的意愿开展工作。以及根据社区居民公共服务的真实需求来组织和提供社区公共服务，同时防止社区公共服务中心工作人员为了牟取私利而出现的行为偏差。为了解决这一问题。就有必要在社区公共服务多元协作组织体系之中建构有效的激励――约束机制。根据已有的激励理论研究成果。可以尝试在社区跨边界组织体系中设置相关的制度安排，以提升社区居委会对社区公共服务中心工作人员(主要是社区公共服务中心经理)的工作绩效。
第一，建立与社区公共服务经理长期合同关系，增大其行为的机会成本。在委托――代理理论的基本模型中，如果委托人与代理人之间的关系是一次性的，那么在这种静态模型中，如果委托人不能够有效观测到代理人的行动，为了诱使代理人能选择委托人希望的行动。那么委托人必须根据观测的行动结果来奖惩代理人，这种激励机制称为“显性激励机制”。但是，正如信息经济学理论所揭示的，如果委托――代理关系不是一次性的而是多次性的，即使没有显性激励合同，“时间”本身可能会解决代理问题。当然这一点并不意味着激励问题在静态博弈中就不存在(张维迎，1996)。因为社区居委会与社区公共服务中心经理之间亦是典型的委托代理关系，因此，这一种激励机制在社区公共服务体系中有其发挥作用的空间。建立长期合同关系，有助于降低社区公共服务中心工作人员的道德风险，使其从长远利益考虑以尽可能提高工作效率，并努力克制因自利性等可能出现的对社区公共服务利益的偏离或短期逐利行为。必须指出的是。长期合同关系并不是一种固定式的交易关系。长期合同关系的建立是建立对前期或已有履约情况进行综合评价的基 础之上，以决定是否优先考虑该公共服务经理人员或工作人员。这样既能有保证不同社区公共服务经理之间的充分竞争，又能调动社区公共服务经理的工作积极性，更好地提升服务技能、提升服务绩效。
第二，建立科学有效的社区公共服务中心绩效评价指标体系，提高激励的针对性和有效性。社区居委会对于社区公共服务中心工作人员以及工作内容的评价指标体系是影响和指导社区公共服务中心的风向标，起到直接的导引作用，尤其在合同期限内，能起到一定的激励约束作用。以防止社区公共服务中心工作人员在合同期限内的懈怠行为。从信息经济学的角度来说，建立科学有效的社区公共服务中心绩效评价体系。也是促使社区公共服务中心信息不断外显的重要举措，以努力消除委托方(社区居委会)与代理方(社区公共服务中心工作人员)之间信息不对称的重要手段之一。当然，在社区公共服务中心绩效评价机制中，有必要尝试借鉴360度绩效评估体系，对社区公共服务进行全面评估，尤其是引入社区公共服务需求主体(社区居民和驻社区单位)对社区公共服务的绩效评价。以确保绩效评价信息的全面性。
第三，借鉴锦标制度，开展对社区公共服务中心的相对评价。绩效评价指标体系对社区公共服务中心的评价主要是一种绝对量的评价，而建立锦标制度则尝试在不同社区公共服务中心之间建立竞争比较制度，是一种相对评价。在锦标制度下，每个代理人的所得只依赖于他在所有代理人中的排名，而与他的绝对表现无关。经济学家莱瑟尔和罗森已经证明，如果代理人的业绩是相关的，锦标制度是有价值的，因为它可以提出更多的不确定因素，从而使委托人对代理人努力水平的判断更为准确，既降低风险成本，又强化激励机制。当然，在社区公共服务领域建构锦标制度的前提条件是形成社区公共服务工作人员市场，尤其是形成社区公共服务经理人市场，彼此之间能形成竞争。
在社区公共服务跨边界组织体系中，除了社区居委会与社区公共服务中心之间最为关键的委托――代理关系之外，还存在其他一些委托――代理关系，包括街道办以及上级各级政府部门向社区“下放”的公共服务项目。本文认为，建构社区公共服务中心，很重要的目的在于将街道办以及上面各级政府在社区“落地”的公共服务集成统合起来，避免多头服务的情况。在可能的情况下，尽量建构社区公共服务的项目申报制，即通过由社区居委会或社区公共服务中心向上级政府部门申报项目，抑或当政府部门以项目的方式发布公共服务项目时，由社区予以申报。在项目实施过程中，由项目发包方对社区公共服务项目予以监理和审查，确保公共服务项目落实到社区居民或驻区单位身上。在项目制中，项目发包方(发放公共服务的政府部门或街道办)也可以从具体的服务工作中抽身出来。转而对社区公共服务进行规划、监督和调控。而社区公共服务中心工作人员因其专业性的服务技能，亦能更好地根据本社区不同公共服务需求情况，使上级服务项目经过“包装”、调整之后，能够更符合本社区的真实需求。从某种意义上来说，项目制可以成为政府主导型社区公共服务模式向政府引导型以及多元竞合型社区公共服务模式转变的转轨机制或实现路径。
除此之外，社区公共服务中心与市场组织和社会组织之间也可能形成委托代理关系。社区公共服务中心可以向市场组织或社会组织再次发包，同时，对于一些社会组织或市场组织向社区投入的公共服务项目，如驻区单位捐赠、慈善捐款、志愿者活动组织提供的照顾弱势群体服务等。均可以通过社区公共服务中心予以整合和调配，确保这些由社会或市场发送过来的公共服务项目经过调整、设计，能更好地符合本社区的需求，实现服务的针对性和有效性，从而提升社区公共服务绩效和满意度。
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责任编辑 杨小民