〔摘要〕 由于生态环境的破坏和地球本身运动规律的作用，世界进入了灾害多发期，包括我国在内的世界上众多国家都遭受了惨重的自然灾害损失，因此，如何将重大自然灾害的损失减小到最低程度是我们必须研究的问题。重大自然灾害基金在减灾、救灾中有着极其重要的作用，但是目前我国对重大灾害保险基金相关问题的研究还存在严重不足，本文在分析国外重大自然灾害保险制度实践的基础上，有针对性地提出完善我国重大自然灾害保险基金制度的具体建议。?
〔关键词〕 重大自然灾害；灾害保险基金；国际经验?
〔中图分类号〕F840?64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）02－0105－04???
〔作者简介〕沙治慧，四川大学公共管理学院副教授，博士；?
马振林，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都 610064。
一、我国重大自然灾害救助制度的不足
2008年汶川地震以后，我国在重大自然灾害救援以及灾后重建等方面取得了重大进步，这在一定程度上减轻了重大自然灾害给人们带来的损失，但是我国重大自然灾害应对制度也存在明显不足。这主要表现在：
第一，自然灾害损失补偿不足。目前我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下方面：其一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；其二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；其三，紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。??〔1〕?
这样非专门化的救援支持导致了重大自然灾害补偿的随意性和波动性比较大。如图一所示，1997-2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为3?5%。2008年汶川地震、2009年北方旱灾之后国家重大自然灾害补偿比例有所上升，但是仍然不高，居民自我负担比例在2006年之前均高于90%。?
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图一 我国重大自然灾害损失中国家和社会损失补偿比例
数据来源：1.自然灾害直接经济损失数据来源于民政部历年民政事业统计公报。2.政府救灾支出数据来源：1997-2006年数据来源于民政部历年统计公报，2007-2010年数据根据当年各季度民政事业统计公报计算。3.社会捐赠数据来源：1997-2009年数据来源于中国统计年鉴2010；2010年数据来源于《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2011）》。?
第二，我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。比如2008年汶川地震后，国务院出台了《汶川大地震灾后重建规划》和《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。
第三，中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前重救灾和灾后建设，轻灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是地方政府由于其财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，比如，汶川地震中，截止到2008年11月3日，各级财政部门投入救灾资金911?82亿元，其中，中央财政投入775?68亿元，用于应急抢险救灾资金372?43亿元，用于灾后恢复重建资金403?25亿元，地方财政投入136?14亿元。??〔2〕?可以看出，我国中央和地方政府在灾害应对过程中存在着博弈行为，这不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。
第四，商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996-2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的9?63%，最低的是2?32%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。??〔3〕?所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。
二、建立重大自然灾害保险基金的国际经验
（一）美国国家洪水保险基金
1.立法与强制保险
美国是世界最发达的国家之一，同时饱受灾害的侵袭。为应对灾害，国家制定了很多政策，下面主要介绍美国的国家洪水保险基金。1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，1968又通过了《全国洪水保险法》，建立洪水保险基金。1969年又制定了《国家洪水保险计划》（National Flood Insurance Program，简称NFIP），规定全体居民可自愿参加洪水保险计划。1973年的《洪水灾害防御法》将洪水保险计划由“自愿性”修改为“强制性”。在此后的几十年中，美国不断颁布和修订法律，先后出台了《洪水灾害保护法案》和《洪水保险改革法案》，逐渐完善了洪水保险计划。
2.基金的运作
美国的洪水保险计划属于政府主导的模式，为了推动国家洪水保险计划，美国政府还专门成立了洪水保险经营和联邦机构――联邦保险管理局（Federal Insurance Administration，简称FIA），但是9•11事件后，该局和其他部门合并为联邦保险和减灾局，直属于国土安全部。在NFIP中，经过科学的考察和评估后，认定的洪水风险区和社区必须参加洪水保险计划，否则将得不到联邦政府的任何资助，这在一定程度上保证了保费的收入。同时也在一定程度上满足了保险的“大数法则”，减少了基金的损失。由于NFIP是由政府部门直接管理，其销售网络较少，于是政府推出了商业保险公司协助销售洪水保险的WYO（Write Your Own）计划,即商业保险公司和联邦洪水保险管理机构协议成立WYO公司。WYO的主要职责是：销售洪水保险、办理洪水保险赔付和垫付赔偿金。NFIP不仅没有给商业保险公司增加额外的负担，反而使商业保险公司比较容易地参与到了洪水保险的销售之中来，获得一部分的提成。对于NFIP来说也提高了对投保人的服务质量。如遇到大的洪水灾害，洪水保险基金不够赔付的，基金管理局有权先向国家财政借款，以后再从洪水保险基金中归还；如果超过了规定的15亿美元的限额，而国会又认为NFIP的请求是合理的，还可以授权提高限额，或是获得特别的拨款。??〔4〕?近年来，灾害更加频繁，造成的损失增大，给各个保险公司带来的损失也很严重。同时由于再保险业业务发展不充分，而市场需求较大，最终导致价格高涨。各个保险公司开始借助强大的资本市场分散风险。1992年，芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权。在资本市场上筹集保险资金，拓展了筹资渠道。??
（二）新西兰巨灾风险基金
1. 背景与立法
新西兰位于环太平洋火山地震带上，是地震灾害频发的国家，平均每年发生的地震灾害近3000次。抗灾救灾已经成了普通民众生活的一部分，其地震保险制度被誉为全球最成功的典范之一。1944年，新西兰颁布了《地震与战争损害法》，1945年成立地震及战争损坏委员会，主要提供的产品是火灾保险和战争损失保险。在建立地震委员会之前，相关的地震保险是非常昂贵的，但建立地震委员会之后就变成了一种强制性的保险，价格相对便宜。经过一段时间的发展，取消了战争保险，而将自然灾害包括进来。1994年1月1日地震灾害委员会重组，成立了巨灾风险基金。
2. 基金的运作
新西兰地震保险是政府与市场协作的运作模式，主要机构包括隶属于政府机构的地震委员会（EQC）、保险公司和保险协会。地震委员会（EQC）是根据《地震委员会法》设立的一个法人团体，设有董事5-9人，经财政部大臣提名后由总督指派，任期不超过三年。EQC每年需向政府提交财务报告。基金会目前有56亿美元，主要来源于保费收入、投资收益和建立基金会之初政府无偿拨发的15亿新元。新西兰的地震保险属于强制保险，每年每户缴纳60新元，由保险公司代收后转交给EQC，当居民购买房屋财产保险时，必须强制购买地震保险和火灾保险。
地震灾害委员会负责灾害的损失赔偿。当地震灾害发生后，首先由地震灾害委员会负责支付2亿新元。如果2亿新元难以弥补地震灾害损失，就需要启动再保险方案。再保险方案共分为三层。第一层，若地震损失在2亿新元到7?5亿新元之间，再保险公司承担40%，剩下的60%由地震灾害委员会再支付2亿新元；第二层，若损失在7?5亿新元到20?5亿新元之间，则启动超额损失保险合约；第三层，若损失在20?5亿新元以上，巨灾基金耗尽仍不足赔付，则由政府承担无限赔付责任。
为保证偿付能力，EQC会把40%左右的保费收入用来购买再保险。再保险的金额达到25亿美元，而损失赔偿标准是15亿美元。另外，还要通过投资来保证基金的管理与稳定，财政部负责审核投资策略。从2001年起，基金的70%在国际证券市场上投资。??〔5〕???
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（三）土耳其巨灾保险基金
1. 背景与立法
土耳其位于世界地震和火山活跃地带，其国土95%以上会发生地震。由于自然灾害的侵袭，危及人民的生活和社会的稳定，政府财政苦不堪言。从1998年起，在世界银行和欧洲发展银行的帮助下，土耳其政府开始研究制定地震风险应对机制。1999年8月17日，土耳其发生了马尔马拉（Marmara）地震。1999年12月，土耳其政府颁布了《强制地震保险法》。参照美国加州地震保险局和新西兰地震委员会的模式，设立巨灾保险基金（Turkish Catastrophe Insurance Pool,TCIP）。
2．基金的运作
土耳其的地震保险属于政府与市场相结合的模式。TCIP是一个向土耳其房屋所有人提供地震保险的部门，公私合营，没有任何公务员。土耳其通过颁布法令强制所有城市居民和小企业主购买地震保险，设定保险限额为2?5万美元。若财产价值超过此限额，居民和小企业主则自行选择投保商业保险与否。土耳其的地震保险从销售到赔付，全部都是通过私人保险公司实施。但是其保费收入需要转交入TCIP，然后由TCIP向国家再保险公司分保。土耳其政府和世界银行签订了协议，只要地震损失达到某个特定的层次，世界银行就要为土耳其提供专项贷款。从土耳其的巨灾保险基金实施以来，已经建立了大约2亿美元的储蓄，并且具有10亿美元的偿付能力，大大缓解了政府的财政压力。巨灾保险基金已经向约200万的土耳其房屋所有者提供保障，成为了土耳其最大的保险计划。??
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图四 土耳其地震保险制度模式?
（四）挪威自然灾害基金
1．背景与立法
挪威面积30万7千平方公里，是自然灾害比较频发的国家，主要的自然灾害有山体滑坡、洪水、暴风雨、风暴潮、地震等。挪威的法律规定，山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山等五种自然灾害属于强制保险的范畴。居民在购买火灾保险的时候，以上五种风险作为财产保险的附加险售出。巨灾保险的保费附加在火灾保险保费之中。因为是强制险，在一定程度上保障了保费收入。巨灾保险赔付的限额为实际损失的85%，设置了15%的免赔额。??〔6〕?目前限额是125亿挪威克朗（21亿美元），目前的免赔额是每位被保险人每次事故8000挪威克朗（1500美元）。??〔7〕?
2．基金的运作
为了配合强制保险的实施，1980年，挪威议会立法成立了挪威自然灾害基金（Norwegian Natural Perils Pool,NNPP），基金会由隶属于政府的一个专门委员会来管理。基金管理委员会有8位成员在年度议会选举中产生，四年一届。基金的运作完全采用商业化的方式。挪威境内所有经营火灾保险业务的公司均是NNPP的成员单位，目前为止有70家左右的保险公司是基金会的成员。各保险公司制定并收取巨灾保险的保费，负责理赔事项。法律规定，凡是巨灾保险责任范围内的所有损失都必须告知基金管理委员会，由委员会根据各保险公司费率的高低及市场份额在成员公司之间进行分摊。针对每次巨灾，委员会都会制定统一的理赔方案，以保障各成员单位理赔的一致性。
NNPP的成功经验主要是：一是灾害造成的损失在各成员保险公司之间进行分摊；二是在基金会与各成员保险公司之间立了一个应对自然灾害损失的契约；三是建立了应对风险的再保险机制。
三、对我国的启示
通过对美国、新西兰、土耳其和挪威等国家应对自然灾害的模式可以看出，单纯依靠政府的财政补偿是不可持续的。为拓展灾害救助所需资金来源渠道，几乎所有的国家都采用了灾害保险的形式，并建立相关的灾害保险基金。认真研究几个国家的灾害保险制度，对建立我国重大自然灾害保险基金有一些借鉴意义。
（一）建立完善的灾害应对法律体系
完善的灾害应对立法应该包括综合的灾害应对法律和专项灾害应对法律。这些法律制度既要包括应对重大自然灾害的人员行动程序也包括救灾基金的运行程序。重大自然灾害保险制度（巨灾保险）推行比较成功的国家都建立了综合的或者单项的法律、法规，用法律的形式来保障制度的运行。如美国国会在1956年就通过了《联邦洪水保险法》，规定洪水保险应得到政府的支持。1968年又通过了《全国洪水保险法》，将洪水保险定为强制性保险；日本也在1966年颁布了《地震保险法》，认定住宅必须投保地震、火山、海啸等自然灾害风险，并建立了政府和商业保险公司协作的地震保险制度；在欧盟现有的27个成员国中，挪威、土耳其、法国等建立了强制的巨灾保险体系；法国于1982年也建立了?The French Nat System?。法律带有一定的强制性，是某种制度实施的依据，有利于保险制度的顺利推行。我国有关自然灾害方面的法律在一定程度上有了些改善，但是关于重大自然灾害保险方面的法律仍是一片空白。
（二）管理模式多样化
从政府与市场关系的角度来看，国外重大自然灾害保险的管理模式有三种：一是政府主导型模式。此种模式下，政府通过税收、法律支持等方法建立强制性的巨灾保险制度。典型代表是美国和挪威。如在美国的国家洪水保险计划中，保险公司也参与巨灾的经营和管理，主要承担的责任是保单的销售，政府才是最后巨灾风险责任的承担者。挪威的巨灾风险是隶属于政府的一个机构来管理的，并强制规定投保五种自然灾害。二是市场主导的模式。其实这种模式也即是前面提到的纯商业保险公司运作，投保人自愿投保购买巨灾风险保单，政府只是起到协助的作用。英国是这种模式的典型代表，主要原因是英国的保险市场非常成熟，在市场机制下可以良好运转。三是政府市场协作模式。此种模式的一般操作方法是：商业保险公司充分发挥其技术优势，设计费率和保单，运用其营销优势销售保单；同时商业保险公司还需承担部分赔付责任，政府往往是最后的再保险人，通过制定财税优惠政策，体现兜底的角色。这种模式的典型代表是新西兰、日本和土耳其。
（三）灾害风险分担的方式多样
从现在国家灾害风险分担的角色来看，主要由商业保险公司、再保险公司、资本市场和政府承担。但在不同的国家，巨灾风险的分担方式并不一样。对于美国而言，重大自然灾害保险主要由政府提供，因而没有设立专门的再保险公司分担风险，灾害造成的损失基本上都由政府财政埋单。然而随着自然灾害风险频度的提高，美国开始借助强大的资本市场分担风险，即风险证券化。于是在资本市场出现了很多保险衍生品，如巨灾债券、巨灾期货等。英国主要通过再保险公司分担风险。日本创造了一种由政府和民间再保险公司共同分担风险的二级再保险模式。保险公司收取保费后交给地震再保险公司（再保险公司由各原保险公司参股成立），再保险公司根据一定的因素设定理赔额度，同时不足额的由政府提供。
（四）重大自然灾害保险基金的资金来源多样化
任何一种保险制度的实施都需要充足的资金支持。建立重大自然灾害保险基金，需要有稳定的资金来源渠道。通过比较上述几个国家的巨灾保险基金，不难发现基金的来源主要有以下几个渠道：一是保费收入，这是保险基金最主要的资金来源，每个国家都通过这种方式积累基金。其中新西兰每年还要收取例外的强制保费。二是投资收益，这和其他的基金投资获益类似。三是资本市场融资，通过发行巨灾债券、巨灾期货等募集资金。四是本国政府和国际组织提供的贷款或是借款。五是政府财政的拨款。为保障本国巨灾基金的稳健运行，各国都在积极拓展资金的来源渠道，充实保险基金，提高偿付能力。
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（责任编辑：何 频）