摘要：在我国城市化的进程中，出现了城市弱势群体。城市弱势群体直接影响到城市竞争力，关系到均衡城市化的发展质量和发展绩效。研究城市弱势群体的规模和受困程度，特别是探索削弱弱势群体规模与势能的反弱化机制，是从均衡城市化发展目标出发来加强城市社会管理、建设和谐社会。弱势群体去弱化方式不能仅依赖临时性、一次性的社会援助，更需要从弱势群体的本质出发进行一个整体性的社会反弱化机制建设。
关键词：城市弱势群体；去弱化；反弱化机制；建设
作者简介：王雅莉，东北财经大学公共管理学院教授，博士生导师(辽宁大连116025)
崔敬，东北财经大学公共管理学院博士研究生(辽宁大连116025)
一、建立城市弱势群体反弱化机制的发展意义
我国正处于大规模的城市化发展之中，城市化在极大地促进社会生产力和社会进步的同时，也带来了一些新矛盾、新问题。正如第七任联合国秘书长安南指出的：城市可持续发展是人类在21世纪所面临的最紧迫挑战之一。随着越来越多的人居住在城市，世界上最重要的政治、经济、环境和社会问题都会出现在城市，也将在城市化过程中逐步解决上述问题。可见，如何解决伴随着城市化所带来的贫困、住房、交通、环境等社会问题，有效地减少城市发展的矛盾，已成为世界性的热门话题。我国在城市化的快速发展之中，也出现了城市弱势群体和弱势感人群现象。这种城市社会结构的变化，向我们提出了如何弱化城市弱势群体的弱势规模和状态、建立城市反弱化机制和加强城市社会管理的新课题。这一课题的研究在我国城市化和现代化进程中有重要的意义。
1 降低城市弱势群体规模是提升城市化质量的目标
我国进入市场经济以来，城市中由国企下岗失业人员和进城农民工为代表的城市弱势群体，数量不断增大。据统计，城镇中得到国家定期定量救济的低保人数由1999年的265.9万人上升到2009年的2345.6万人，年均递增21.89％，超过GDP速度一倍左右；年末领取失业保险金人数由1994年的196.5万人上升到2009年的235.27万人，增加了19.7％。而据我国第五次人口普查资料显示：2000年，我国农民工占城市第二产业从业人员的58％，占第三产业的52％。另据江苏统计局调查，2004年我国农民工占城市加工制造业从业人数的68％，占建筑业的80％，占批发零售贸易业的64％，占住宿餐饮业的73％。城市中弱势群体规模不断上升，必然拉低城市居民人均收入和消费水平。为此，缩小弱势群体规模，降低弱势人口数量，是提升城市化质量和城市收益水平的重要途径。
2 弱化城市弱势群体的势能是提高城市竞争力的策略
城市作为国家和地区的经济、文化、科技教育和政治中心，必须具有一定的社会竞争力。构成城市空间和城市功能载体的自然资产(如土地)、人工资产(如路、桥)及其延伸资产(如路、桥冠名权)和其他经济资源要素通过资本化进行集聚、重组和营运，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，从而实现城市有形和无形资产的保值增值，必须是在与一定素质的城市劳动力相结合中来实现的。如果城市劳动力中的弱势群体劳动力比重较大，必然影响城市劳动力的平均素质。构成城市竞争力的主体因素应是城市人才和劳动资源的竞争力，而我国城市劳动力在城市竞争力中没有起到应有的作用，这可能与含有相当数量的弱势群体有关。因此，只有降低城市弱势群体比重，才能有助于城市竞争力的提高。
3 消除城市弱势群体的各种矛盾是稳定城市社会秩序、建立和谐社会的重要表现
我国目前城市中的弱势群体和弱势感人群不断上升，与经济发展的趋势不相吻合。据人民论坛记者的调查采访，公众普遍出现弱势心态且感受十分强烈，排在前三位的弱势感是：“收入与预期有距离，生存、工作压力大”(37％)、“社会竞争中产生不公平感，导致相对被剥夺感强烈”(29％)、“许多个人权利得不到有效维护”(16％)。可见，收入差距、生活重压、公平感保障感缺失成为“弱势感”的催化剂，形成对社会的怨气。如果忽视这些现象，发展中的利益分配和再分配机制得不到完善，就有可能激化矛盾，甚至导致犯罪。因此，维护弱势群体法定权利的实现，消除人们的弱势感，是城市化进程中不可忽视的重要社会问题。
二、反弱化机制的建设要针对城市弱势群体的弱势性本质
从城市弱势群体弱势性的表面来看，在可比性范畴的前提下，与非弱势群体相比，城市弱势群体表现为在经济、文化、体能、智能、社会等方面处于一种相对不利的地位。例如，与就业人员相比的失业人员，与有正常收入者相比的贫困者，与天资聪颖者相比的弱智者，与青壮年相比的儿童和老人，与男子相比的妇女，与健康人相比的残疾人，与主流文化群体相比的亚文化群体，与多数民族相比的少数民族，等等。由此得出的弱势群体(Disadvantaed Groups)概念，指由于存在自然缺陷、人力资本匮乏低下和某种社会结构变化而致的创造财富、积聚财富能力弱，就业竞争能力、基本生活能力差的人群，包括贫、残、病、灾、老、孤、失业、异类文化等人员。他们是社会的“边缘群体”，距离社会主流生活方式或文化习惯相对偏远，往往受到社会主流生活或文化方式的忽视。这与国内存在的认为弱势群体是易受损害的敏感人群(vulnerable Groups)的认识不一样。二者的本质区别在于：弱势群体的弱势化不是他们的本意，是社会缺乏基于公正公平的社会权利保障而出现的社会现象。
我国城市化进程中形成城市弱势群体的基本成因，可以归纳为以下几个方面：
(1)自然因素。由于天生的身体或智能缺陷，无法与正常人竞争，成为弱势群体；
(2)经济因素。由于所在行业处于经济衰退时期，失业和低收入，成为弱势群体；
(3)社会因素。分割式的社会结构使相异文化人群难以融入主流，成为弱势群体；
(4)制度因素。某些差别式的制度规定造成利益上的差别(如国企和民营经济的差别制度、行业和部门的差别制度、学历差别制度等)，形成了一些相对性的弱势群体；
(5)转型经济的影响。我国在向市场经济转型过程中，国企出现大量下岗、失业人员，其中适应市场经济能力较弱的人成为弱势群体。
这些城市弱势群体的弱势表现，即“弱”的形态表现为弱势群体人员与社会总体人员存在着三种不对称：一是能力上的不对称，不能解决自身生存必须解决的事情，具体可划分为生理能力和社会能力。生理能力指弱势人员可能是残疾人、老年人、儿童、病人等，不能靠自己的行动解决自己的需要；社会能力指弱势人员文化技能低、不善于市场竞争，不能靠自己的市场努力解决自己的需要。二是经济收入的不对称，即不能赚取最低的生活费用，可以划分为无劳动能力者和无工作者两大类。前者的经济收入不对称可由第一种能力上的不对称解释；后者的经济收入不对称可由第二种能力上的不对称解释。三是信息上的不对称，即不能及 时获取参与市场活动应该得到的基本信息，无法与市场竞争者站在同一起跑线上。
对于这些弱势群体和弱势感，仅仅停留其现象表面，企图仅靠媒体的一、两次宣传，通过一、两次性的社会救援来解决，是不能从根本上解决弱势化的问题的。透过弱势群体贫弱的表面现象，城市弱势群体“弱”的本质表现在他们无力实现自己的社会权利上。因此，从形成社会发展的健康机能出发，建立保护和实现城市弱势群体社会权利的社会性反弱化机制，才能从根本上解决问题。
三、反弱化机制的两方面建设
从国家――社会二元结构的宪政意义上看，反弱化的社会机制建设应当包含两方面内容：一是来自弱势群体外部的反弱化机制，包括法制、政府倾斜政策以及媒体宣传和社会各界援助；二是来自弱势群体内部自身的反弱化机制，包括优生优育、人力投资、互助团体等，特别是形成弱势群体的社会组织化。
1 城市弱势群体外部反弱化机制的建设
城市弱势群体外部反弱化机制包括“去弱化”和“补弱化”的两种机制，前者是提升城市弱势群体素质、降低其弱势势能的社会发展机制，主要通过建立公共培训制度和职业介绍及劳动监管制度来实现；后者是给予弱势群体以物质或精神道义的保障、使其弱势的缺陷得到弥补的社会援助机制，主要按照公平、公正原则，通过运用公共权力对社会资源的重新分配、或通过创造条件排除妨碍等方式来实现。这两种反弱化机制的建设视角虽然不同，但其核心内容都是要求强化城市弱势群体法定社会权利的实现。
改革开放以来，我国立法机关在保障弱势群体社会权利方面做出了巨大努力，立法200多件，各职能部门在维护和保障弱势群体社会权利方面，都发挥了重要作用。但是，尽管立法规定了对弱势群体的特殊保护，却没有在立法中具体量化规定实现这些保护所需要的经费和其他物质条件，没有关于如何防止和惩处侵犯这些弱势群体权利的行为的程序。特别是一些弱势群体的权利诉求在立法中还没有得到确认和调整，如城市贫弱者要求获得医疗保健和救助的权利，被侵犯者要求其损害的赔偿完全实现的权利，求业者要求消除就业歧视和全面得到合法工资的权利，居民要求在城市间自由迁徙的权利等。因此，在法律或其他途径上进一步落实弱势群体的社会权利，使全社会依法尊重弱势群体的人格尊严和自我选择，保障他们的安全、适当生活水准和潜能的发挥，消除对他们的歧视、虐待和侮辱等等，作为一项伟大的社会工程建设在我国当前十分紧迫。
这种外部性的反弱化机制建设由对弱势群体的社会权力保障和经济保障两个方面构成。
(1)对城市弱势群体的社会权力保障机制，指能够保障城市弱势人群法定社会权力得以全面实现的社会管理机能。这里最关键的就是呼唤法治。弱势群体的社会权力若得到尊重和保障，依赖于法治的公正和公平。法治的公正性要求不得损害弱势群体的法定权力，法治的公平性要求对弱势群体不能有任何歧视。由于弱势群体常常处于不利的社会地位，需要社会特别保护其社会权力，这样才能最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。
我国在社会转型、体制转轨，利益多元化及文化多样性的发展中，出现了一些弱势群体的社会权力没有实现的问题，这首先是由于快速的社会变革所出现的新情况、新问题和新关系，法律还来不及调整，弱势群体的社会权力保障容易产生空白和漏洞；其次，政治体制改革滞后于经济体制改革，依法行政推行不久，司法改革尚未完成，反腐监督初见成效等，都会削弱公共权力分配有限资源的能力及公平性，使弱势群体的社会权力保障出现缺损而使其处于弱势地位和边缘化；第三，我国长期的封建传统文化遗留下来的重人治轻法治、重义务轻权利、重族群轻个人等观念，也使得对法治认识缺乏应有的高度。要改变这种状况，必须加强和完善法制建设，具体规定弱势群体的权力细则和实现这些权力的措施方法。各级城市政府比中央政府更能全面细致地关注和解决这些问题。深圳市政府曾经创新性地推出了“法律援助八项便民措施”，积极推动基层法律援助工作，切实维护好社会弱势群体的合法权益，妥善处理群体性事件和涉法信访，为构建和谐深圳、法治深圳做出了积极贡献。2007年，全市法律援助案件6394宗，为群众挽回经济损失3000多万元；接受咨询6.8万多人次，参与处理群体性纠纷53宗，有力地维护了社会稳定。
(2)对城市弱势群体的经济保障机制，指能够使城市弱势人群在无力解决其生存和其他问题时，能够得到各种生存条件的社会管理机能。这里最关键的就是落实对弱势群体通常意义上的经济保障。目前针对城镇弱势群体的三道“防线”，国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金以及失业保险金和城镇居民最低生活保障金，是城市贫困人群的“安全网”和“生命线”，也是保证经济和社会持续发展的“减震器”和“安全阀”。其中，“低保”被人们誉为困难职工的“最后屏障”，是我国对弱势群体的“强势关怀”。然而，虽然城市政府尽其所能，但由于低保工作是一项十分复杂的社会工程，配套政策尚不健全，管理工作有些地方没有跟上，特别是有些地方经济实力不济②，财政列支不到位，低保最后的屏障作用还不显著。因此，如何拓展救助城市弱势群体的资金来源，是发挥其社会保障作用的关键问题。对此，大家的意见主要是采取“四个一点”的办法逐步增大对弱势群体的救助基金，包括从财政收入中划一点；通过新增社会福利税，对企业强征一点；从福利彩票所得中拿一点；各基金会通过社会和个人募捐分一点。这是切实可行的办法，但是必须要具体化，各项资金来源应从各有侧重的保障视角出发具备可操作性和实践性。
总之，削弱城市弱势群体势能的机制建设要全方位拓展救助资金渠道，通过行政手段与市场手段并举；政府与非政府组织、营利与非营利机构密切合作；个人、家庭、企业、社区和政府共同分担等形式，建立健全社会化的保障体系，形成多层次、多形式的社会保障格局，达到切实救助和改善弱势群体的目的。
2 城市弱势群体内部反弱化机制的建设
城市弱势群体内部的反弱化机制主要是自我“去弱化”机制。关心弱势群体，弱化其势能，不能仅满足于“送”、“施予”等工作。弱势群体与“强势群体”一样，既有生存的渴求，也有发展的愿望，他们有权选择“有尊严地生存”。但实际上，目前实施的送温暖、三道“防线”等措施，尚未达到使其“有尊严地活着”的程度。因此，“弱势关怀”应该是集生存关怀与发展关怀于一体的“人文关怀”。这里，极其重要的工作是促进弱势群体自身素质发展。
城市弱势群体自身素质的弱势主要来自于受教育和组织化的贫乏，文化低下，没有明确的群体利益代表，远离政治资源和舆论资源，缺少社会影响力，不能靠自身力量维护应有的法定权利。对此，需要形成城市弱势群体的素质强化提高机制和自组织机制。城市弱势群体的素质强化提高机制，指能够使城市弱势人群处于一种不断主动学习和自觉提高自身能力的状态机制。公民具有一定的文化素质，才能 具备参与各种社会政治经济活动的能力；受教育程度越高，就业能力越强，坚持合法利益的信心和资源也越多，富于理性的民主要求也就越强烈，从而具备自我发展能力。目前，能够使城市弱势群体自我“去弱化”的有效内在机制，应当是使他们能够比较强烈地关心自身参与市场竞争能力的提高。这一方面是在高水平地完成义务普及教育的基础上吸引其积极参与继续教育，不断提高自身技能；另一方面是要建立城市弱势群体的利益表达机制，让弱势群体能够把自己的诉求说出来，得到社会指引，从而得到提高。这是当前提高弱势群体素质的最有效途径。
城市弱势群体的自组织机制，指能够使城市弱势人员处于一种有组织的状态机制，通过组织了解和维护其社会权利。据《深圳周刊》调查，在外企打工的工人，很多没有自己的工会组织；有工会组织的地方，工会在维护工人权利方面，作用经常不够强劲、及时、到位。其次，城市外来人口还有一个不知道到底归谁管的现象，使许多切身利益无从获取。对此，浙江省瑞安塘下镇的外来工自发组织起外来工自治组织，名称为《外来人口协会》，在该镇打工的外来工共有1500名，入会者多达1450名。会员只需交纳20元会费，就可享受协会提供的各项服务，其中包括：反映外来务工名意愿，维护他们的合法权益；在法律许可的范围内，积极荛会员解决劳资纠纷；帮助沟通外来人员与当地政府部门能联系，积极为外来务工者提供政策、法规、信息、技术等咨询；上门为会员办理暂住证，并定期送证上门，等等，这个切实有效的民间自治组织出现之后，马上被不少地方的群众仿效，足以证明民间自治行为的生命力。这种“外来人口协会”，实际上也是一种社区组织。目前在国内一些城市出现的居委会改“社区”还权于民的动向，表明了弱势群体的反弱化机制建设可以和社区改革相整合。而在企业这一社会单元辟，类似“外来人口协会”的民间自治组织，也可以与现有的工会相互融合。毋庸讳言，我国现在的工会有相当程度的“官味”和“二政府”形象，在组织形式上，类似史学家黄仁宇所谓的“金字塔倒砌”。而现在我们看见的这些民间自治组织，是弱势群体的共同需要，它的功能是直接为每一个人服务，在组织形式上则可以说是“金字塔顺砌”。对于民间组织的“自生长”现象，应该看到其内在的生命力以及它对我们所处的这个社会的建设性作用，不要简单限制，而要因势利导，善加整合，使之合乎宪法又步入社会改革的轨道。这是国家、社会和个人的“共赢”事业。
总之，城市弱势群体的素质提高及其组织化发展，实际上属于城市社区的民间自治问题，城市政府应给予大力支持，这是培养社会主义市场经济主体、提高城市化质量的一个途径。关注城市弱势群体的素质提高和其组织化，对弱势群体的政策援助、经济援助、社会援助、特殊援助落实到具体行动中，需要和城市社区建设紧密地结合，这样会使许多日常的城市弱势群体问题消化在城市社区的建设之中。当然，弱势群体问题的彻底解决，不可能在朝夕之间一蹴而就，需要一个长期的反弱化机制进程。然而只要城市政府重视、社会支持，再加上弱势群体自身努力，就会使城市弱势群体持续地实现反弱化，最终会由“弱”变“强”。
注释：
①
数据来源：《中国统计年鉴》(1996年-2010年)
②
按国务院出台的低保条例，低保资金应以地方为主，但
实际状况是，低保资金基本上靠中央财政拨款运行，越
往下资金缺口越大。特别是贫困县市，财政很难拿出配
套资金，导致大量应保对象游离于低保范围之外。
③
我国居委会基本上还是一个政府行政机构的派出组
织，有一定的“官味”，而“社区”则是基层群众的自治组
织，