摘 要 本文在湖北省实地调研基础上，分析探索宅基地节约集约利用过程中出现的宅基地产权、指标收益分配和宅基地退出机制等方面的问题。建议城乡建设用地增减挂钩与村庄整治规划紧密结合，宅基地腾退指标收益分配以农民为主、村集体和政府为辅，以及在配套制度完备的基础上建立宅基地退出制度。
关键词 宅基地 集约利用 问题
中图分类号：F301.2 文献标识码：A
宅基地粗放利用在我国各地普遍存在，尤以中部地区为最，为提高农村宅基地利用效率，充分挖掘农村宅基地利用潜力，实现土地节约集约利用，必须建立完善的宅基地退出机制，合理的引导农民退出闲置、多余宅基地。近年来，各地都在积极开展宅基地退出试点工作，探索宅基地集约利用方式，本文以湖北省的实地调研为基础，分析了宅基地退出实践过程中存在的普遍性问题，可以为国家制定合理的宅基退出政策提供参考依据。
一、宅基地置换后产权难落实
近郊农村，依托城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治项目，农民以“宅基地置换”的方式获得安置房，原则上维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。但在实际操作过程中，新建房屋前期一般要占用一部分农用地或者其他涉及到农转用指标的土地，常常因村镇农转用指标有限，导致新区宅基地使用权难以落实，迁村腾地后农民集中新建的房屋大部分都没有宅基地使用权证书，影响农村居民参与宅基地整治的积极性。
二、宅基地腾退指标收益分配不均
指标收益如何在土地所有者、使用者及政府之间进行合理分配，目前缺乏相关政策引导和规范。主要包括：第一、补偿标准存在地区差异。经济条件较好，新增建设用地指标补偿较高的地区为3万元/亩，经济落后的地区不足1万元/亩。第二，难以确定政府、村集体和农村居民之间收益分配比例。虽然，目前重庆市明确规定“地票”交易的净收益的85%直接补贴农民，剩余15%归于农村集体经济组织，但却并未其分配标准确定的原则、方法等理论依据。第三，结余指标收益分配方式不同。返还农村居民主要通过房屋拆迁补偿、宅基地退出补偿、宅基地复垦费用、中心村基础设施建设和社会福利完善等方式；返还政府的新增建设用地指标转化为城镇建设用地指标，但是新增建设用地指标补偿费用不到城镇建设用地出让费的5%；对于村集体通过将新增建设用地指标就地转移也能够实现一定的经济效益。
调研中也存在成功的案例，以湖北省钟祥市彭墩村为例，该村实施三批迁村腾地工程，腾退建设用地指标约1800亩，新增建设用地指标补偿标准为28000元/亩，获得约5000万元的补偿，补偿由村集体统一管理，进一步引导农民开展乡村建设。村集体具有较强的经营、管理和运营的能力，使收益的分配方式在多方协商之下能够达成一致。
三、宅基地退出机制缺失
现行《土地管理法》规定了宅基地“一户一宅”、面积限额、严格审批、限制流转的基本特征。对于农村宅基地退出，仅规定由农村集体经济组织加以收回。实际管理过程中缺乏宅基地收回程序、宅基地价值测度标准和退出补偿标准等。一方面，从管理者角度出发，宅基地退出管理工作无据可依；另一方面，宅基地退出政策不明朗，宅基地退出补偿标准偏低，同时土地的保值和增值性，使得部分村民认为持有宅基地优于退出宅基地。
四、政策建议
1、城乡建设用地增减挂钩与土地综合整治规划紧密结合；增减挂钩专项规划服务于土地综合整治规划，相互协调建设用地指标。保证落实农户安置区宅基地及房屋的相关的权属，保障农村居民的合法权益。
2、宅基地腾退指标收益分配以农民为主、村集体和政府为辅；农村居民作为宅基地直接使用者得到较多的收益分配，有利于提高农村居民参与的积极性。村集体和政府引导农民使用指标收益，反哺村庄建设、引导特色产业发展和完善村集体成员社会福利保障。村集体经济在指标收益的推动下，实现农业、经济的可持续发展。
3、建立健全宅基地退出机制及配套制度；宅基地退出机制应当建立在完备的配套制度的基础上，例如，农村社会福利保障体制、城镇社保体系、城镇住房保障体系、就业培训体系等，使农村居民退出宅基地后，生活就有一定的保障。
（作者：华中农业大学土地管理学院硕士研究生，主要研究方向：土地资源利用与管理）
参考文献：
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