[摘 要]第一次世界大战后，英国放弃了传统的海军“两强标准”。随着20世纪30年代国际形势的不断恶化，英国海军部多次建议内阁实行新的“两强标准”，但出于国内经济、政治及外交等方面的考虑，内阁只通过了“DRC标准”，新“两强标准”问题久拖未决，终因第二次世界大战爆发而不了了之。重拾传统“两强标准”的失败表明，英国的霸权时代已一去难返。
[关键词]英国海军战略，“两强标准”，“一强标准”，“DRC标准”
[中图分类号]K5 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2012）04－0046－06
作为一个岛国，海军是英国国防的基石。1889年英国政府通过《海军防御法案》，正式确立海军“两强标准”，即英国海军不弱于其他两个最强海军国家的海军加起来的规模。事实上，在此前的两百年间，这一标准已成为英国海军的战略传统。在19世纪与20世纪之交，“两强标准”渐渐呈现出难以满足英帝国防御需要的迹象。当时英国面临着一个紧迫的战略抉择：要么大规模建造海军，要么物色一个盟国分担重任。在此背景下，英国政府选择了后者，与日本于1902年缔结“英日同盟”。在第一次世界大战中，日本海军接过了英国海军在远东的大部分责任，并且在1917年同意参与地中海和印度洋的护航行动，作为回报，英国支持日本在战后和平会议上继承德国在远东的利益[1] (pp.1~2)。
一、放弃“两强标准”
第一次世界大战后，英国仍然拥有世界上规模最强大的海军，但英国政府首要目标的是恢复经济、解决社会民生问题，大规模削减军费和复员裁军成为大势所趋。1919年8月15日，英国内阁通过了“十年规则”（Ten Year Rule）作为国家战略的指导性原则，即设想未来十年内不会有大规模战争，无需为此组建欧陆远征军[2] (p.3) ①。在当时的一些人看来，“十年规则”的施行意味着英国一定会放弃传统的海上霸权，甚至可能会允许自身实力落后于美国海军。重新定位战后英国海军战略，遂成为政府重要的焦点议题。
时任海军参谋长戴维?比提（David Beatty）建议，如果美国不放弃或不修改1916年的海军计划②，英国应继续造舰以保持平衡，同时加强“英日同盟”，但他反对以“英日同盟”来对抗美国，认为应该在平等的基础上与美国结成同盟，保证海军力量至少不弱于美国[3] (pp.61~62)。驻美大使格雷勋爵（Lord Grey）也谏言首相劳合?乔治，英国无力阻止美国建立一支与英国实力相当、甚至超过英国的海军力量，英国海军应以欧洲国家海军作为参考标准[2] (p.7)。比提和格雷的观点分别代表了英国大多数军职和文职官员的想法，不与美国为敌、放弃传统的“两强标准”已成为政府高层的共识。1920年3月17日，海军大臣沃尔特?朗（Walter Long）代表内阁在议会下院正式宣布：“我们的海军在力量上不应弱于其他任何一国的海军。”[2] (p.9)英国就此正式放弃了传统的海军“两强标准”而实行“一强标准”。
尽管英国海军放弃了“两强标准”，但从一战中渔利的美国和日本却在不断扩充海军力量。1919年美国国会决定继续1916年的海军扩建计划；日本国会则通过了“八?八舰队计划”①。这让英国政府担心如不限制美日的海军扩建步伐，美国甚至日本终将超过英国，那么“一强标准”也难以维系。
1921年3月，英国政府试图把“十年规则”抛在一边，提出在建造4艘战列舰后，还计划建造史上最强大的48000吨的战斗巡洋舰4艘，作为对美国和日本扩建海军的回应[4] (p.21)。但是英国政府冷静下来以后感到力不从心，于是向华盛顿试探召开国际海军裁军会议，并允诺与美国共同维持两国海军均势。1921年11月至1922年2月华盛顿会议召开，英、美、法、日签署《美英法日关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》，规定条约生效后，“1911年7月13日英国和日本在伦敦缔结的协定应予终止”[5] (p.738)。英、美、日、法、意签订《关于限制海军军备条约》，确定了主力舰5∶5∶3∶1.75∶1.75的吨位比例[5] (p.743) ②。英美日之间的海军军备之争暂时得以缓和。
华盛顿会议是英国在国际场合正式确认放弃传统的海军“两强标准”，但就当时形势而言，这并不是一个糟糕的结果。首先“英日同盟”虽然不再存在，但《四国条约》“既保持了英日之间的友好关系，又增添了同美国协作的新气象，所以劳合?乔治声称这是英国外交的大成功”[6] (p.80)。其次，英国在华盛顿会议之前事实上就已经放弃了海军“两强标准”，因此主力舰吨位的比例不是无奈的退让，而是英国海军“一强标准”的现实体现。另外，在《关于限制海军军备条约》中，英美对日做出在西太平洋不新建或扩建海军基地的重要让步，但新加坡没有包括在其中，而且英国依据条约削减的是一些过时老旧的军舰，反之，美国和日本则要限制建造较现代化的舰只。因此，华盛顿会议一方面避免了英国今后被动地卷入代价高昂、财力难以支撑的军备竞赛，一方面通过条约限制了其他国家的海军发展，至少使美国海军力量暂时不能超过英国，同时保持对另外三国的海军优势，其战略核心目标是力图维持“一强标准”。
1930年1月的伦敦海军会议是华盛顿会议的继续，旨在对主力舰之外的海军力量做出限制。4月22日，英、美、日三国签署《限制和裁减海军军备的国际条约》，三国驱逐舰的吨位比是10∶10∶7，潜水艇的吨位比是10∶10∶10。美国在非主力舰方面取得与英国相等的地位，此外规定英国拥有巡洋舰50艘（只比美国多一艘）。日本在非主力舰方面突破了与英美主力舰5∶5∶3的框架，并在潜水艇方面争得与英美对等的地位[7] (p.473)。但是，法国要求与会国以条约的形式给予它安全保障，意大利则要求获得与法国同等的海军地位，这两个要求都没有得到满足，因此法国和意大利拒绝签字，不受条约的约束[8] (pp.58~60)。
5月13日首相麦克唐纳发表演说，盛赞此次海军会议消除了军备竞赛，又节省了大笔财政开支，但遭到海军上将泰勒（E. A. Taylor）的批评。泰勒指责伦敦条约是“对国家的背信弃义……在与美国平等的基础上而不是在我们实际需要的基础上参加这次会议，是一个极大的错误”[9] (pp.441~442)。从军事角度和以后发生的历史来看，泰勒的观点具有前瞻性。因为如果战争爆发，英国传统的海上封锁政策以及所承担的国际义务，都要求英国比其他国家拥有更多的巡洋舰和驱逐舰，当大西洋和太平洋或加上地中海同时成为战场时，这一点则更加突出。此外，意大利、法国及之后的纳粹德国不受该条约的约束，可以随意建造新型的现代化战舰，而英国则受条约所限，战舰现代化更新显得滞后。但这些仍然在“一强标准”可接受的范围内，未违背“十年规则”的战略意图，所以获得了当时英国大多数官员和公众的支持。
二、“一强标准”的结束
随着20世纪30年代初欧亚两个战争策源地逐渐形成，1933年11月英国政府正式废止了“十年规则”。1934年2月28日，新成立的旨在弥补英国国防缺陷的国防需要委员会（the Defence Requirements Committee, 简称DRC）向内阁提交了第一份报告。
报告重申了不把法国、意大利和美国当作敌人的决定，认为日本是近期的敌人，德国则是最潜在的敌人；为避免两线作战，报告建议改善与日本的关系，但反对为此牺牲与美国的友谊，同时加强远东的军事力量，尤其是海军。报告建议英国海军仿效日本对大部分主力舰进行现代化，并与海军基地现代化、重要物资储备保持进度一致；新加坡基地达到作战条件的时间应从最初设想的1940年提前到1938年[2] (pp.93~97)。
同时，英国海军部鉴于1930年伦敦海军会议以来的形势提出：如果在远东对付日本的同时，在大西洋对付欧洲最强的海军（当时意指法国），皇家海军是难以胜任的，“这个国家要获得可靠安全只能是实行海军两强标准――针对日本和一个欧洲国家”，否则要么与其他国家海军结盟，要么在“一强标准”下集中力量于欧洲（意指放弃远东），而前者无法令人放心，后者不符国家利益。但是，由于国防需要委员会的职责是在现行原则下评估以往国防的缺陷，加上德国海军相对较弱，法国实际上被排除在假想敌之外，“在不实行两强标准的情况下，海军两线作战被认为是可行的”[2] (pp.97,117~121)。因此，新“两强标准”的呼吁没有出现在弥补国防缺陷的报告中，但这是自1920年实行“一强标准”以来，第一次有政府部门正式提出应考虑恢复海军的“两强标准”。
随后，内阁对报告进行了激烈的讨论。关于海军，财政大臣尼维尔?张伯伦主张：既然以德国作为最潜在的敌人，海军就应该放弃对日的战争准备，应该与日本缔结一个关于“保证中国完整和海军造舰的公约”，这样不但节俭了海军军费，还能平息公众的厌战声浪，当务之急是针对德国发展空军力量，“我们肯定负担不起同时改造我们的战舰”[10] (pp.254,258) [8] (p.171)。内阁采纳了张伯伦的意见，并决定弥补海军缺陷计划和造舰计划应由海军部和财政部每年讨论一次。
与此同时，德国于3月份公布了新的年度国防预算为9.566亿马克，比上年度增加了近三分之一，其中海军军费为2.36亿马克，比1933年增加了0.5亿马克[11] (pp.707~708)。这引起了英国政府的高度关注和担忧。为打消英国的戒心，11月28日希特勒表示他愿意在35％的基础上就海军问题与英方达成一致。同一天，德国海军司令雷德尔（Erich Raeder）向英国海军武官重申，德国愿意参加伦敦国际海军会议，前提是必须废除《凡尔赛条约》对德国海军的束缚，另外德国愿意与英国进行单独会谈[12] (pp.681~682,685~686)。1935年6月18日，英德签署《德国政府和联合王国政府关于限制海军军备的换文》，换文规定：德国海军的总吨位永不超过英国海军总吨位的35％，德国潜水艇总吨位不超过英国总额的45％[13] (pp.319~326)。
英国打算通过协定对德国海军加以约束，避免海军军备竞赛，并为1935年召开的国际海军会议进行铺垫。张伯伦提到：“我很满意与德国人订立协定，它让我们控制他们的海军，并且事实上看起来如此之好，以致使人怀疑。我不惊讶法国人感到不安，但没有时间可以失去，我相信艾登能够向他们表明，协定不但有益于我们，而且对他们也有益处。”[14] (p.141)但张伯伦过于乐观了，协定让德国海军总吨位得以增加4倍。由于英国海军在全球负担责任，而德国的海军较为集中，在大西洋可以形成相对的海军优势。另外，协定遭致法国的不满，加深了英法之间的隔阂。对英国在远东的地位也产生了不利的影响，因为随着德国海军不断扩大，英国需要更多的力量部署在大西洋，这将大大限制派往远东舰队的规模，无法对日采取强硬立场，这在“七七事变”后英国远东政策中突显出来①。
1935年7月，内阁要求国防需要委员会结合《英德海军协定》签订后的国际局势和英国的财政状况，重新确定三军发展计划。7月底，国防需要委员会出台了第二份报告。报告认为，日本正与德国接近，德国重新武装的步伐越来越快；意大利和阿比西尼亚的战争，使“斯特莱沙阵线”出现松动②；关于德国发动战争的最早时间仍被估计在1942年，因此1939年1月1日被认为是英国进行战争准备的最迟期限；要获得安全和制止侵略的唯一方法就是政府增加军费的投入[2] (pp.177~179)。
1935年11月21日，国防需要委员会出台了第三份报告。报告指出：自德国不受《凡尔赛条约》的束缚、日本开展新的造舰计划以来，海军“一强标准”已经证明是不够的；如果远东与欧洲同时受到威胁，英国的安全难以保证，如果把主要力量放在欧洲，日本在远东的势力将扩至最大，苏伊士运河以东的半个帝国将沦落日本之手；从长远考虑，海军应实施“两强标准”，在远东部署一支足够防御的舰队，同时在本土海域部署一支舰队应对德国。海军扩建目标是：在1936―1939年间更换7艘主力舰，同期每年更换5艘巡洋舰，1936―1942年间建造4艘新的航空母舰；1936―1937年间组建一支驱逐舰纵队（一个纵队包括两个驱逐舰中队），以后每年组建一支驱逐舰纵队，直到1942年为止[2] (pp.259~261)。这实际是扩大的“一强标准”，并未达到“两强标准”，因此被称为“DRC标准”①。
内阁认为“DRC标准”只能看做是临时性的，在即将发表的国防白皮书中将不予以提及，理由是海军部必须对细节先展开调查研究，而实际情况是政府“不愿招惹独裁政府展开报复性的造舰以及避免使国民惊恐”[8] (p.219)。尽管“DRC标准”离“两强标准”在规模上仍有差距，但标志着英国海军“一强标准”的结束。
三、新“两强标准”和“DRC标准”
1935年12月9日，英、美、日、法、意在伦敦召开国际海军会议，商讨1922年《关于限制海军军备条约》和1930年《伦敦海军条约》有效期截止后的世界海军问题。1936年3月25日达成《限制海军军备条约》，对从主力舰到潜水艇的各类舰只的最大吨位和炮口的最大口径都做了详细规定，但和以往不同的是没能在数量上加以限制，条约的实际作用只是把海军建造情况相互通知而已[15] (pp.59~74) ②。因此，“在达成海军军备限制这个会议初衷上，最终签订的条约实际上没有取得任何成功”[8] (p.320)。一定程度上说，“1936年的伦敦海军条约是一次企图扭转已经发生彻底改变的形势的尝试”[2] (p.332)。
把此次会议与“DRC标准”联系起来，充分表明此时英国政府处于彷徨犹豫的两难境地，即面对法西斯国家扩军备战，不能再继续以往轻视国防建设的政策，但长期以来过分强调政府财政的稳定，决策者不敢轻易迈出重整军备的坚定步伐，仍幻想通过条约限制德意日，从而避免战争。张伯伦提到：“我不相信德国即将进攻英国，通过精心的外交手段，我认为我们能够避免战争，虽然可能不是无限期的，如果我们现在就按丘吉尔所提议的那样，牺牲我们的贸易而生产武器，那将肯定使我们花了几代人去恢复的贸易受到损害，将摧毁目前已建立起来的令人欣喜的信心，并将严重削弱财政收入。”[14] (pp.219~220)
英国内阁原则上通过了“DRC标准”，但“部分由于未来三年内人员、物资增加困难，不可能使海军在1939内3月31日或之后一些年达到DRC标准”，并且“那个标准在提出的时候就已经过时了”[2] (pp.335,336)。因为《英德海军协定》使德国能够迅速扩建海军，日本退出第二次伦敦海军会议、意大利拒绝签字，后两国不再受条约的束缚。国防需要委员会建议内阁重新考虑新“两强标准”问题，提议让海军部对新“两强标准”的所需进行估算。
1936年6月，在内阁强调“不得损害当前国防缺陷获得弥补之后可能采取的海军力量标准”的前提下，时任海军大臣塞缪尔?霍尔（Samuel Hoare）提出，接下来的三年中，每年海军建造计划应做如下增加：航空母舰2艘，巡洋舰7艘，驱逐舰18艘，潜艇7艘[2] (pp.337~338)。霍尔的建议得到了内阁的批准，并在1937年2月发表的年度国防白皮书中得到体现，但霍尔提出的海军计划仍是扩大的“一强标准”，离“两强标准”还有差距。
1937年4月29日，霍尔正式就新“两强标准”向内阁提交了一份全面细致的分析报告。报告指出，只要海军力量得不到原则上的确定，海军部就很难制订战争计划、部署总体战略；即使支出超过其它军种，海军的扩建速度仍是不够的，新“两强标准”支出为每年1.04亿英镑，主要力量构成是：主力舰20艘，航空母舰15艘，巡洋舰100艘，驱逐舰22个纵队、约198艘，潜水艇82艘。此外，由于英国在远东的舰只修理条件有限，远东主力舰数量必须比日本多1艘，本土海域主力舰至少要比德国多3艘。报告提醒，按当前标准，如果英国已卷入欧洲战争，是不可能同时保卫远东，即使德国海军规模被限制在英国的35％，英国也不能冒险向远东派遣足够的舰队威慑日本[2] (pp.339~345) [8] (p.327)。
霍尔的目的是促使内阁尽快接受新“两强标准”，但内阁将该问题交国防协调大臣托马斯?英斯基普（the Minister for the Co-ordination of Defence, Thomas Inskip）做进一步的研究。1937年12月，英斯基普提交“未来几年的国防支出评估报告”，其中建议目前海军支出不应超出“DRC标准”，并推迟对新“两强标准”做出最后的结论[2] (pp.345~346) ③。内阁接受了英斯基普的建议。
1938年2月，新任海军大臣达夫?库珀（Duff Cooper）继续劝说内阁采纳新“两强标准”。他指出，“DRC标准”已无法适应当前的国际形势，霍尔在任时提交的“两强标准”计划是海军安全最低的限度。他的意见同样遭到了英斯基普和财政大臣西蒙（John Simon）的否定[2] (pp.347~349)。但面对实行新“两强标准”的持续呼声，内阁只好指示英斯基普与西蒙、库珀共同磋商。为此，库珀专门起草了一个备忘录，较霍尔计划在军费支出和建造数量上做了缩减，但内阁依然没有就新“两强标准”做出决定。
张伯伦、英斯基普等人认为，扩大“一强标准”并不意味着要偏离该标准，不惜代价建造一支规模难以维持的海军是错误的，新标准的支出应当限制在现有资源范围之内。英斯基普则索性指明，“建议中的海军力量新标准是不可能达到的”。库珀和海军参谋长查特菲尔德（Lord Chatfield）则坚持，应该首先决定帝国的安全需要，然后决定解决的方式和代价；如果国家处于危险之中，保证社会事业却不能提供必要的国防力量，那是完全错误的。作为妥协，库珀建议内阁先正式采纳新“两强标准”，但不确定完成时限，每年根据财政状况和国际形势决定进度。但1938年7月内阁做出决定，海军力量的标准必须与财政资源相适应，在当前情况下不实行新“两强标准”[2] (pp.351~354) [8] (pp.424~426)。
1939年6月德国宣布废止《英德海军协定》，英国约束德国海军的最后希望破灭，日本则在全面侵华后愈发咄咄逼人。新任海军大臣斯坦诺普勋爵（Lord Stanhope）重提新“两强标准”。他提醒内阁，主力舰在远东多日本1艘和在欧洲多德国3艘，英国根本没有多大的优势，随着日本和德国每年最大可能地建造军舰，未来更加难以确定，唯一的解决办法是“即刻的专门措施和长期的威慑结合起来”，前者是每年再增加16英寸舰炮主力舰2艘、增加1940年计划中15英寸舰炮主力舰1艘，“这是避免德日超过我们并一开始就力图使我们明白无论如何我们都将失败的最可靠的方式”[2] (pp.355~356)。7月6日内阁讨论了斯坦诺普的意见，同意采取“即刻的专门措施”，但是关于“长期的威慑”，内阁依然采取老的一套，指示海军部会同财政部于10月将相关研究报告递交帝国国防委员会审议。然而，没等报告完成第二次世界大战已经爆发，生产反潜舰只和商船成为战时急需。此时英国海军离“DRC标准”尚有距离，新“两强标准”更是因战争而最终不了了之。
英国海军新“两强标准”一直未能实现，主要有以下几个方面原因：
1.英国国力的衰微难以再支撑传统的“两强标准”。第一次世界大战造成整个帝国因战争死亡近100万人（其中英国本土死亡75万人），150万人受重伤，商船损失了40％；英国战争费用为90亿英镑，欠债13.4亿英镑，英国作为世界金融中心的地位不复存在；出口贸易下降，工业生产混乱；两次大战间失业人数从未低于100万[16] (pp.120~162)。尽管以英国史学家梅德利科特为代表的学者认为，“英国在世界上拥有的相应的势力和影响，并未因大战而减弱，如认为英国已大大削弱，则是一种误解”，但梅德利科特承认，“英国的经济优势地位削弱了”[17] (p.115 and footnote 2 of this page)。一战后，“十年规则”的迅即出台是英国经济实力下降、政府财政窘困在国家战略层面的直接反应。
2.反战的和平主义在战后英国成为社会思想主流，甚至表现出孤立主义、反爱国主义。尼维尔?张伯伦曾声称：“战争什么也赢得不了，什么也医治不了，什么也结束不了……战争中没有赢家，都是输者。”[10] (p.320)美国学者威廉森?默里指出：“到20世纪30年代，英国很大部分精英（不仅仅是知识分子，还有政界和统治阶层）已转而确信大战没有胜利者，所有参战国都失败了。”[18] (p.419)这些社会精英代表了大多数选民的心声，认为大战是一场无人得利的大规模残酷的屠杀，坚信“战争涉及承担义务，而战争是可怕的，因此承担义务是错误的”[2] (p.xxv)。作为民主制国家，公众舆论直接影响到英国政府的决策，因此，“反战的反作用力量使20年代一切军备计划都成了可笑的事，而且在30年代末期仍然阻碍全面重整军备”[17] (p.115)。
3.欧亚战争策源地形成后，英国海军部提出新“两强标准”建议，但政府执行的是一条外交与重整军备相结合、“以实力谋绥靖”的政策路线。绥靖被英国政府看做是满足安全需要的最主要手段。英国首相张伯伦曾表示：“我连一秒钟也没有怀疑我在慕尼黑会议上所做的事情的正确性。”[19] (p.766)即使德军占领捷克斯洛伐克全境后，张伯伦依然“不接受战争是不可避免的”[14] (p.264)。所以，像新“两强标准”这样的举动只会给绥靖外交制造麻烦，给德意日扩军备战提供借口。梅德利科特指出：“绝大多数人是孤立主义者……为争取和平而冒险，进一步削减已经缩减的武装力量，使那些解除了武装的国家失去重建武装力量的任何借口。”于是，“这一阶段重整军备的目的，与其说是要打赢一场大战，不如说是要能以一种旷日持久和无利可图的斗争前景来恫吓、警告并威慑希特勒（或其他敌人）”[17] (pp.344~345,386)。
4.由于财政困难，英国政府无法对陆海空三军种同等对待，海军并不是军备重整的重点。一是因为在未来与德国的战争中，德国空军被认为是英国本土最大的威胁。二是一战期间尽管德国飞艇和飞机造成英国伤亡并不大，但由此对英国社会造成的心理阴影却始终挥之不去①。重点发展空军，尤其是追求轰炸机数量与德国持平，政府既可以以此安抚紧张的社会情绪，赢得公众的支持，又可以作为绥靖德国时讨价还价的筹码。虽然海军待遇要好过陆军，但它的发展也是有限的。
5.1935年11月国防需要委员会的第三份报告中提到：“与德国建立融洽关系的可能性是不大的，与日本和意大利的融洽关系即使很不牢固，也相对充满希望。”[2] (p.257)因此，英国对意大利的拉拢一直持续到1940年6月意大利入侵法国，对日本侵华行径则始终采取牺牲中国的政策让步，而德国海军力量相对较弱，如果通过外交手段避免“两线”或“三线”作战，英国海军单独对付德国则绰绰有余，这相当程度上促使英国政府决策者认为没有必要实行新“两强标准”。
从以上对英国海军重拾新“两强标准”失败的过程及其原因的探讨可以得出这样的结论：在20世纪二三十年代的时代背景下，新“两强标准”主观上得不到英国政府决策者和社会民众的支持，客观上得不到政府经济财政的支撑，因此难以摆脱失败的命运。英国海军实力是英帝国盛衰的晴雨表，重拾“两强标准”的失败意味着英国霸权时代开始走向终结。
【作者简介】耿志，男，天津师范大学历史文化学院讲师，主要从事国际关系史、英美外交史研究。
【责任编辑：全骜颉】
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① 英国因空袭死亡1117人、伤2886人，见参考文献[17]。
On the British Royal Navy Recovering
Two Power Standard Between the two World Wars
Abstract: After the First World War, the Great Britain abandoned the traditional Two Power Standard of Royal Navy. In 1930s, the Admiralty frequently recommended the Cabinet to recover the Two Power Standard, but owing to considerations of politics, economy, and diplomacy etc., the Cabinet only approved the DRC Standard. Ultimately, the problem of Two Power Standard had no result because of outbreak of the Second World War.
Key Words: the Strategy of Royal Navy, the Two Power Standard, the DRC Standard