摘要：进行立法后评估是实现优化立法和提高立法质量的重要途径。本文基于定量分析的方法对立法后评估进行了程序设计，其核心项包括评价指标体系、评价数据处理、针对立法后评估的特定内容构建评价模型，以及对评价结果的分析与回应。将定量研究引入立法后评估领域，为法律法规的立、改、存、废提供更加科学的决策支持。
关键词：立法后评估；量化；评估程序
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2012)03－0113－05
一、引言
2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。随着我国法治建设的不断推进，在立法数量大幅度增长、立法体系不断健全的同时，也出现了一些问题，如新旧法律文件之间、不同部门制定的法律文件之间出现冲突和摩擦，法律实施过程中存在执行困难或缺乏可操作性，社会评价和公众认可度与立法初衷相悖等，对立法的质量考察则一度成为人们视野中的盲区。党的十六大提出了“加强立法工作，提高立法质量”的总体要求，党的十七大提出了完善中国特色社会主义法律体系的任务，随着法律法规的不断增多，我国未来的立法工作主要面临的将不是新法的制定，而是大量法律法规和规章的废、改工作。提高立法质量，实现在节约立法资源的要求下优化立法，立法后评估是重要的探索途径。
立法后评估制度于上世纪末发端于西方法治发达国家，很多国家如美国、加拿大等都实行“日落条款”，即在法律中规定了法律实施的自动到期日条款，且在法律规定的有效期限届满之前，启动法律实施效果评估，以决定是否继续沿用该法律。立法后评估本质上是立法活动的延续，一般是指在法律法规和规章颁布实施一段时间后，结合执行情况、实施效果、存在问题等信息进行分析评价，针对法律法规和规章自身的缺陷及时加以矫正和修缮的一个过程。在我国，据不完全统计，自2000年以来，山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正在开展立法后评估工作；2006年，以《艾滋病防治条例》试点评估成为范例的国务院层面的行政立法后评估也开始启动：2010年7月，国土资源部《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》作为第一个关于立法后评估的专门性部门规章，明确了今后应当每年开展后评估项目的计划任务，并已于2010年9月1日起开始实行。
从实践活动看来。各地、各部门展开了各种形式的立法后评估工作，但我国当前的立法后评估尚没有一个普遍认同、共同遵守的操作规则，评估主体各不相同，评估内容、评估标准各有侧重，评估方式、评估程序也各不相同。从理论研究来看，尚处于起步阶段，对后评估工作的制度化设计的研究不充分。尤其是缺少结合先进技术手段对立法质量进行全面、客观、精确评价的科学化、规范化方法，往往使得一些后评估实践活动流于形式，评估实效难以保障，“评估结果”未能充分反映对法规质量的理性认识，达不到立法后评估的目的。一般认为，法规后评估是一个软性环境评估，属于价值层面的要求，较难进行数据测量。本文结合立法后评估实践活动，探讨现代综合评价在立法后评估中的应用，包括评价指标体系、评价数据处理、以及根据立法后评估的特定内容讨论不同方法和模型在后评估中的可行性与适用性，尝试将定量研究引入立法后评估领域，以得出具有可比性的评估结果，为法律、法规的立、改、存、废提供科学的决策支持。
二、评估程序
很多学者从制度建设的角度探讨了对立法后评估的程序设计。从操作程序角度，立法后评估并不是一个单一的行为过程，而是多要素、多环节所组成的行为系统(见图1)。首先是确定评价对象。立法后评估的评价对象的产生并非任意指定。在确定的背景环境下就哪项法律进行后评估研究是有选择性的，汪全胜口’从可评估性、有效性、必要性、可行性阐述了立法后评估对象选择的依据。确定评价对象后，需要明确评价目标，根据不同的评价目标，所拟定的评价标准会产生倾向性，直接影响整个评价过程。设置评价指标体系、收集评价数据及整理、构建评价模型是立法后评估的核心环节，借助于法律、经济、管理、统计和社会分析等工具。综合运用现代综合评价方法。定性分析与定量计算相结合。在此基础上形成对立法进一步修缮、整合的依据，最终得出为法律清理提供决策依据的评估结果，实现立法质量的提高。
三、评价指标体系
建立科学合理的评估指标体系是评估的核心项，为后评估提供科学客观的尺度和标准。指标是指根据评价的对象和目的，能够确切地反映研究对象某一方面情况的特征依据，多个评价指标分别说明被评价对象的不同方面。评价指标体系是具有一定的逻辑顺序并具有一定层次结构的有机整体。
需要强调的是，立法后评估立足于法的实施阶段，以实证分析为主要方法，以法的实施绩效为评价基础和中心。立法后评估指标体系，从宏观上看，是具有一定的逻辑组成有层次的系统；从微观上看，每个可以测评的指标及其数值构成了立法质量要求上一个个清晰可辨的努力目标。
对立法后评估标准，卿泳认为应包括合目的性、合法性、技术性3类标准，王亚平认为应包括法理标准、价值标准、实践标准、技术标准4类，汪全胜结合各国立法后评估的实践将立法后评估的一般标准归纳为效率标准、效益标准、效能标准、公平标准、回应性标准。学者发表了不同的观点。但基本认同立法后评估从内容上包括评估法律本身的质量和评估法律的实施状况，因此后评估标准主要从这两方面内容构建指标体系。孙树曼较为系统地构建了包含3方面8标准19指标的立法后评估指标体系，在实际评估活动中，所选用的若干指标实际在很大程度上难以采集到客观数据，这也是立法后评估面临的主要困难之一。
笔者所在的“《地质灾害防治条例》后评估”课题组，结合已有的理论研究成果，尝试构建了由5项准则层，18项目标层，共53项指标组成的立法后评估指标体系。其中准则层包括合法性、合理性、操作性、绩效性、满意度。指标体系的构建是一个逐步优化的过程，一般是通过专家咨询得到最初方案，还需要进一步对体系里的各项指标进行优化，包括可测性检验、有效性检验、全面性检验、独立性检验的优化处理，以保证指标体系能最大程度上反映被评估对象的特征。笔者所在课题组初步构建的立法后评估指标体系，只是一个理论模型，特别是针对具体评估对象，一般性指标需要特定化，并通过实地调研走访基层单位了解指标获取的可行性与采信度，结合数理统计方法实现优化。
四、评价数据处理
(一)信息采集
评估需要数据支撑，基于立法后评估指标体系需要多渠道采集指标属性项的评价信息，包括立法机关关于法案起草、法案审议、法案表决、法律公布等立法信息。执法、司法过程中的各类信息，以及其他社会主体守法等方面的信 息。信息的采集要注重信息来源的广度、深度、科学性和完整性。
1 统计数据。统计的方法是一种较为客观的方法，分为直接取得和分析计算两种方式。立法后评估中的某些指标属性项，特别是定量化的具体的属性，可以从有关方面统计数据中直接取得，为该属性赋值；有某些属性没有明确的已知值，可能需要通过对相关历史资料或者其他统计数据的整理和分析，间接计算取得。从统计数据中获取立法后评估信息的方式是最简便且最准确的。
2 专家咨询。对于评估过程中具有较高的理论深度和专业水平的问题，特别是一些定性的、主观性的指标属性项，一般都难以由客观数据表示，这样的立法后评估信息采集则适合用专家咨询法取得。专家咨询要求评估主体广泛正确地遴选高校、研究机构、行业组织、社会团体中的有关专家组成专家组，开展专题研究并作出评估结论。
3 调查法。立法后评估中的某些信息的取得没有现状或历史数据作参考，而是需要开展对应的专项调查与分析。问卷调查是一种广泛了解、听取和采纳群众意见的有效方式，可以通过邮寄、电子邮件、电话、报刊杂志、随地等方式发放问卷。调查问卷的发放，既要面向整个社会，也要注意向利益相关群体的重点发放，要注意受调查群众的代表性，这样的信息的采集才会更有效，更具有参考价值。虽然问卷调查工作量较大，调查周期较长，但其可信度较高，能基本上真实反映法律法规、规章和规范性文件等的实施的效果以及被评估对象的基本情况。另外一种调查方法，座谈会方法目前在立法机关运用得相对较多，对评估工作的开展有很大的帮助。由立法机关组成人员或者其他后评估工作执行人员就评估中的重点、难点问题，分别召集各基层执法部门、企事业单位、社会团体和各典型社区进行座谈。听取意见。座谈会可以采用专题座谈、部门座谈、利益相关方座谈等多种形式。
4 预测法。在立法后评估实际过程中，获取充足的评价信息是较为困难的。一方面，很多立法、执法、司法相关资料和档案建设并不完备或存在缺失，且部分基础数据的取得可能存在失真现象；另一方面，某些法律制度或规定条款效应的显现可能需要经过一段较长的时间。尚且无法取得部分后评估指标属性项的实际观察或记录值。这样的评价信息则是通过预测方法得到，具体的信息预测的方法有回归分析、趋势分析、平滑移动等。
(二)信息表示
1 根据统计数据的数值直接量化。大多数的指标值，如生效时长、修订频率等，可以直接用具体数值表达，这样的指标值即根据统计数据的数值直接量化。这些直接量化的指标值获取渠道，一般有公开出版物、网络、媒体、文献资料等。
2.0、1逻辑值。一些定性描述指标，如权限是否合法、提案程序是否合法等。属于“是”或“非”的二值逻辑判断，不能直接用一个具体的数值加以表达。为统一计算，这样的指标值通过赋0、1逻辑值进行标准量化。
3 尺度分级。一些评价指标，如明确性、满意度等。是一个程度值的表征，这样的指标属性可以用一个线性的尺度来表述。可根据实际需要将评价尺度划分为m个等级，则指标值评价结果可量化为{V1，V2，…，Vm}。经验表明，评价等级划分一般不宜过粗或过细，通常取m＝3～7，且使用的尺度在整个过程中应当保持一致，评判标准的含义则随评判等级的划分而相应得到确认。
4 综合计分。一些立法后评估评价指标，不是一个简单的数量赋值过程，其赋值过程本身需要综合考虑指标涉及影响因素的权重关系。需要区分影响因素的主次。这样的指标量化(Iij)是将权重(Pk)与数值(xij(k))合成综合计分Iij=∑pkxij(k)。
(三)数据规范化
立法后评估综合评价体系中，通常存在三种类型的指标，分别为：极大型指标，即指标取值越大越好，如执法可操作性、满意度等；极小型指标，即指标取值越小越好，如立法成本、费用等；区间型指标，即指标值不宜过大亦不宜过小，而是落在某区间[p，q]内为最佳，越接近该区间越好，如违法处罚的可承受性等。在进行立法后评估综合评价前，必须首先将评价指标的类型一致化，否则无法用统一的评价标准判断被评估对象的优劣。
其次，还需要将评价数据进行无量纲化处理，且无量纲化方法的选择直接影响着评价结果的准确性程度，在评价模型确定的情况下，应选择能尽量体现被评价对象之间差异的无量纲化方法。
五、建立评价模型
立法后评估旨在提供科学的立、改、存、废决策支持，基于此就需要有具有可比性的精确化度量尺度。上文关于构建量化分析指标体系的讨论是进行定量评价的基础，评价指标体系主要是解决个性问题，对于立法后评估而言，也就是设计能够表征该特定问题的评价标准，具体指标会针对不同的后评估对象和问题有侧重和调整。在评价指标体系基础之上，还需要收集指标对应的数据并通过各种综合评价方法构建立法后评估的评价模型。与评价指标体系不同，本文关注的综合评价方法能够解决评价中的共性问题，即如何将“立法后评估”这种一般观念中以定性分析为主的软性环境评估实现评估结果的定量化，评价方法的合理选择和应用是根本途径。
综合评价的方法和模型很多，源于不同的理论和学科大致可划分为基于专家知识、基于系统工程、基于模糊数学、基于运筹学、基于灰色理论、基于数理统计、基于经济分析、基于智能计算等。综合评价广泛应用于自然、社会、经济等领域，一些传统的方法在评价工作中已形成了较为成熟的理论体系取得了较好的实践效果，一些新兴的学科方法如模糊数学、灰色系统理论、人工神经网络等也都正逐步引入到综合评价的研究中，拓宽评价范围提升评价质量。立法后评估本身尚是一项新生事物，已有一些用现代方法和模型研究立法后评估综合评价问题的案例散见于文献中，但还需要归纳和总结，将成熟的现代综合评价引入到新生的立法后评估领域，以进一步科学化立法后评估工作实践。
需要说明的是，各种方法和模型出发点不同，解决问题的思路不同，优、缺点各异，适用范围和对象也不相同，理论上不存在某种理想模型能够普适于所有问题。
(一)立法技术
首先，法律法规的制定不得与上位法及同位法相抵触，其制定主体、行使权限、运行程序不得违反法律的规定，即形式上合法。在此基础之上，从狭义立法技术角度，包括立法结构技术、立法语言技术在内，考察法律规范的表达是否完整、概括和明确，立法语言的运用是否准确、严谨和简明等，这些通常需要借助于专家知识的判断，而且实践证明专家经验的嵌入能够促进问题的高效解决。对于立法技术的评价，专家知识起主导作用，需要说明的是，无论是采取面对面或者背对背的方式，都需要合理化专家的知识结构和构成结构，以尽量弱化人为因素的干扰，利于评价结果的收敛。
(二)措施实效
法律法规的颁布施行是否产生了实际效用是最受关注的评价方面，即规定的措施是否确实产生了社会实效，实施前与实施后或者实施对象与非实施对象之间是否有实 际影响。对于措施实效的评价，则需要更多通过定量的方式，单纯依靠主观判断难以反映客观实际，往往出现偏颇。随着统计学、数学的深入发展，国内外学术界以定量方式探讨法律效果的文献渐多，张晓斌将其归类为假设检验、干预分析和回归分析三种，并结合文献实例分别进行了阐述。
假设检验对法律实施效果评价的具体步骤：首先选定若干项能够针对该法律调整目标或对象情况的统计指标；其次搜集统计指标对应的具体数据，并根据对比需求进行样本分组；再次将样本原始数据按照既定的检验方法计算相应的统计检验量，并与该统计量在显著性水平下的临界值进行比较；最后根据比较的结果对该项法律的实施效果作出评价。此方法不需要过多的观测数据，但是由于难于从这些原始样本数据中剥离出法律实施效果以外的其他共同作用于同一结果的干扰因素，因而难以保证出现的变化或差异就一定缘于法律的作用。假设检验比较适宜于评价指标间彼此相关程度较大的法律实施效果的定量评价。
干预分析是基于随机过程，借助同一系列历史数据中相邻观测值之间的依赖性描述特定法律法规或规定条款实施产生的影响。与假设检验不同，干预分析不涉及统计指标所反映现象的真实形成机理，因而在建立评价模型时可以不考虑其他影响因素，只需要大量充分反映某项法律的实际作用或执行效果的时间序列数据，可以较为精细地定量描述突发或某种变化带来的影响。
立法后评估在甄别规定的内容和措施是否产生实效的同时，还需要更多关注引起法律法规实施中出现偏差的原因和驱动力。这样的分析和诊断才更具研究价值，建立分析模型对相关因素分类并解释诱因与结果之间的定量关系。然而，复杂的自然现象与抽象的逻辑模型之间需要数学工具搭建沟通桥梁：主成分分析可以实现一个主成分因子提取的“降维”过程，根据评价对象的内在联系把多项评价指标合成少数几个综合指标(即主成分)，从而得到合理的解释性变量。主成分分析将复杂的自然现象抽象出若干带有规律性的东西。某种程度上构成了简化的数学模型，进而，回归分析通过观察数据确定存在于被解释变量(因变量)和解释变量(自变量)之间的定量表达式。回归分析是目前定量分析法律实际执行效果的主流方法。
(三)法律绩效
在实际工作中，不论是法的制定，还是法的执行，都会消耗各种资源。在这些资源中，既有货币性的，也有非货币性的，诸如人力、物力、时间、名誉、权力、地位等，而且这些不仅包括直接的实际耗费，还应包含间接的资源消耗。任何资源都是有限的，因而需要通过立法的绩效评价以确认每项法律法规在经济上是否切实可行或立法成本对应于特定目标的有效性程度，并由此决定投入各项法律法规资源的优先顺序和各项具体比例，从而寻求最佳的立法效果。
从经济学成本与效益角度，法律的绩效表现在三个方面：法律的成本投入合理；法律实施符合法律制定者、法律执行者、法律遵守者的目的；法律效益的最大化。实际上，法律绩效的论证不仅仅是单纯的法学问题，而是将法学理论和经济学的理论、以及各种法律现象相交叉，因此基于经济分析的方法是评价法律绩效的最佳选择。最典型的评价模型就是“成本一收益(效能)分析”，“成本一收益分析”主要用于评估法律法规在经济上是否切实可行，而“成本一效能分析”是对“成本一收益分析”的一种改进，它主要针对立法成本与其达到特定目标的有效性程度进行比较，而不要求法律绩效的货币化。
我国对于法律绩效的评价尚未形成系统的评估体系，但是将无形的公平或者正义这样的法学问题通过社会经济指标测度的定量化研究方法已引起学术界越来越多的关注。已有一些学者对立法听证效果评估进行了研究，其中，朱力宇和孙晓东不仅论述了听证效果评估的可行性，而且详细列举了听证准备阶段、进行阶段和反馈阶段所涉及的各种评测变量。建立了基于可测度数据的立法听证效果的评估模型。在深入研究的基础之上，立法和司法以及包括整个法律制度在内的一切法律活动，都可以用经济的方法来分析和指导，而且法律的经济分析在可能的条件下不仅是定性的。而且是定量的，从而使人们可以比较精确地了解各种行为之间经济效益的差异。
(四)执行及反映
立法后评估体系中包含着法的执行及反映方面的评估内容：执法、司法机关及其人员对法律法规的认可程度如何，工作态度是否达到最佳状态?立法受众的守法状况，按照法律规范行为的程度如何?一般民众对参与立法以及实际执行的满意程度如何?这些内容的判断结果通常难于直接准确计量，尤其是“满意度”此类属于“内涵明确，外延不明确”的非经典数学或统计学问题。对于这些内容的评价，运用层次分析法以及模糊数学可以有效解决上述问题，通过评价手段将人的定性思维转化为定量分析。分层模型有助于识别并反映各个环节的问题所在，从而对症下药以实现矫正的目的。且模糊综合评价所得结果为一向量(评语集在其论域上的子集)，能取得信息量更为丰富的立法后评估结果。
六、评价结果分析
评价是为了决策，得出的评价结果是为了给法律、法规的立、改、存、废提供科学的决策支持。本着法律清理的目的，结合笔者所在课题组拟定的合法性、合理性、操作性、绩效性、满意度的5层次立法后评估总体标准，根据各层评价信息运行的不同，对评价结果的分析对应为4种回应方式
(一)建议强化对现行法律法规贯彻力度坚持施行
对于特定评价对象，进行立法后评估所得出其合法性、合理性、操作性、绩效性、满意度指标均表现出较好水平，则基本认为该法律法规的制订确实产生了应有的效能，与社会立法需求相符，执行过程中能够有效地解决实际问题，对于维持正常的社会秩序起到了较好的积极作用。
(二)建议针对现行法律法规已出现的部分问题进行修订
对于特定评价对象，进行立法后评估所得出其虽然符合各项立法规范，与上位法和同位法均无冲突，但在实施过程中各类主体一定程度上表现出消极意愿，则基本认为该法律法规立法目的未能完全实现，立法机关需要根据评估结果对被评估对象进行修订和补充。后评估结果对应的内容作为修法依据，从而对如用语严谨规范方面、实践中缺乏可操作性、部分规定存在缺陷造成执行困难等有针对性地完善现行法律法规。
(三)建议清理废止现已过时的法律法规
对于特定评价对象，进行立法后评估所得出其合法性、合理性、操作性、绩效性、满意度指标均表现出较低水平，则基本认为该法律法规的制订未能产生应有的效能，应对其进行清理以纯化和完善法的体系。根据后评估结果对应的内容，究其原因，一方面可能是本身的立法质量不高，另一方面也可能是已不能顺应社会关系发展变化，法律法规规定的事项已经执行完毕，或因为情事变更已无继续实施的必要。
(四)建议对在实际施行中已被广泛认可的规定提升效力层级。进行立法
对于特定评价对象，进行立法后评估所得出其虽然与部分立法程序相悖，不符合立法规范，但在实施过程中其他合理性、操作性、绩效性、满意度指标呈现较好水平。且在实际检验中已被广泛认可，则基本认为该法律法规的制订存在部分瑕疵的同时更多地却是体现出各类主体的积极意愿，有必要将其合法化。用提升效力层级的方式，如将规章上升为行政法规、将规范性文件上升为规章或者进行新的立法。其目的在于更好的落实被评估法律、法规的相关规定，使现行法能真实反映立法需求与受众意愿，为被评估对象更好地实施提供更加有力的法律依据。
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责任编辑 肖利