摘要：随着财政分权改革的进行，地方政府逐步成为具有自身利益诉求的利益主体，地方政府短期利益与中央政府等之间的矛盾使地方政府在推进节能减排工作上缺乏足够的内在动力。通过制度完善，建立各级政府间的协调机制，可以提升地方政府在节能减排中的作用，促进节能减排目标的完成。
关键词：地方政府 利益主体 节能减排 激励机制
引言
“十一五”期间，我国节能减排目标基本实现，但在这一结果并不能掩盖节能减排工作在地方推进遇到的问题。2010年作为“十一五”规划的最后一年，上半年全国单位GDP能耗不降反升，同比上升了0．09％，全国在仅有北京、天津两地完成“十一五”节能目标的同时，却有7个省份的单位GDP能耗上升明显。不少地方在节能减排工作中前松后紧，直到2010年下半年通过“拉闸限电”等手段才突击完成目标。这表明，我国节能减排工作在地方的执行上还面临着较大的问题。究其原因，很重要的一点在于，随着建国以来的历次财政管理体制改革，地方政府的权力与职责不断变化，其中地方政府独立经济利益的建立与发展导致了地方政府利益主体地位的确立与壮大。作为利益主体，地方政府在追求地方利益最大化的过程中，努力实现自身利益的扩张，这就导致了地方政府与中央政府、地方政府之间以及地方政府内部的一系列博弈。本文试着去分析这些博弈行为对地方政府推行节能减排工作的影响，并提出相应的对策。
一、地方政府利益主体化的内涵
1．利益主体理论
利益主体(stakeholder)的概念源于“stake”一词，其包涵的利益(interests)和主张(claims)，指某种利益或份额，以及对某种权利的主张(法律权利和道德权利)。
利益主体理论的基本思想起源于19世纪，但“利益主体理论(Stakeholder Theory)”一词直到1963年才首次作为术语被斯坦福研究所使用。弗瑞曼(1984)认为，“利益主体是指任何可以影响该组织目标的或被该目标影响的群体或个人。
2．地方政府利益主体化的含义
地方政府作为中央政府在地方的派出代表机构，是除了中央政府以外的所有地域性政府机构。在我国，地方政府包括了省、市、县、乡镇等四级结构。而从其担负的职能和使命上看，地方政府代表了中央政府、地方局部利益以及该地区民众的利益。随着财政分权后，地方政府拥有一定的财权和事权，其已不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而是逐渐成为了一个具有独立经济利益的经济组织。因此，地方政府利用自身组织追求自身的利益，形成利益主体的过程，就是地方政府的利益主体化。
从组成上看，地方政府代表了中央利益、地方民众的利益、地方政府自身的利益以及地方政府内部组成人员的自身利益。
作为中央利益的代表，地方政府需要执行中央做出的决策和计划。
作为地方民众利益的代表，地方政府则需考虑地方利益，包括地方基础设施建设、教育、医疗、卫生等社会事业，维护及实现地方民众的利益。
地方政府作为一个官僚机构，天然地具有追求自身组织的膨胀扩张以及增加预算的支出冲动，这一行为往往与其担负的职责无关，但也是地方政府利益主体化的重要原因。
地方政府的组成人员不可避免地具有追求自身利益最大化的欲望，这种欲望和地方政府的行为密切相关，也促进了地方政府利益主体化。
可以看出，地方政府成为利益主体后，利益目标十分复杂，其行为也因此出现了一定偏差，并不只是单纯地去完成中央政府的任务或是追求地区资源的最优配置，还会掺杂地方政府机构及组成人员追求自身利益的行为，这些行为对节能减排工作在地方的推行有着重大影响。
二、地方政府利益丰体化对节能减排的影响研究
当地方政府成为利益主体时，一方面，出于对自身利益的追求，将会把注意力集中到发展地方经济上来，这是因为地方经济的发展能给地方政府带来更多的财政收入，并且地方GDP的增长对于当地官员的升迁起着关键的作用。另一方面，由于1994年的分税制改革与随后的一系列调整所带来的结果之一是地方政府财权的上收和中央政府事权的下放，转移支付制度的不健全更是加剧了承担社会保障、医疗卫生、教育文化、环境保护等大量公共服务的地方政府的压力，由于财政不足，其对公共物品和服务的提供严重不足，所以作为需要投入大量资金且显效较慢的节能减排工作，很难产生对地方政府的吸引力。当中央政府自上而下地施加压力时，地方政府可能暂时努力推进节能减排工作，但是一旦中央政府没有持续向地方政府施压，就会出现反弹，如2009年第三季度以来，高耗能、高排放行业快速增长，一些被淘汰的落后产能死灰复燃的情况。具体来说，地方政府作为利益主体对主要从以下三个方面影响节能减排工作的推进：
1．地方政府与中央政府的竞争
由于地方政府对自身利益诉求的存在，中央政府与地方政府的利益并不完全相同，甚至还可能会出现矛盾冲突。因为中央政府更多地从全局及长远利益出发，统筹考虑并确定政治经济发展目标，而地方政府若完全服从中央指示和安排，自身利益可能受损，尤其是在现行的考评体制下，地方政府官员更倾向于从本地区利益和眼前利益出发选择自身行为，把可能的问题留给中央。在现实生活中，地方政府可能并不直接与中央政府唱“对台戏”，但却常常基于自身利益的考虑，在政策的实施和制定的过程中，往往发生偏差、变形和失效，甚至与民众的利益发生背离于是，中央政府与地方政府之问的博弈就不可避免了。
此外，由于我国的权力是集中在中央政府的，中央政府拥有的巨大权力使得其在利益分配时占有很大的优势。在一定时期内，由于社会总收益是一定的，那么中央占有的份额越多，地方政府所能获得的利益越小。在这种情况下，如果地方政府可以通过一些中央的指令也阳奉阴违等手段获得自身更多利益的时候，即使这种行为会导致总社会收益的损失，从自身利益出发，地方政府也会倾向于选择这种行为。这一点表现在节能减排工作上就是：节能减排工作的措施往往是关停并转一些高污染高能耗的企业，并需要对现有污染处置设施进行改造升级，但对于地方政府来说，节能减排工作的收益是全社会获得的，投入则往往主要是由地方政府担负的，对于某个地方政府来说，其并不一定是其开展的节能减排工作的直接受益者或唯一受益者，而且往往在经济上收益小于投入的成本，在时间上需要较长时间实现。相比而言，若不做出改变，即不进行节能减排工作，或采取拖延的策略，继续将有限的资源投入到经济发展上，还能从经济发展中获得财政收入和经济利益。这一情况必将影响地方政府推行节能减排工作的积极性。
因此，地方政府的选择往往是采取不作为甚至加快重工业、简单加工业的发展或是对当地资源进行掠夺性利用，等待中央政府去对节能减排大方向问题采取行动，自己坐享短时期的地区利益。尤其在当前中央政府对地方政府监督机制尚不够完善 的情况下，地方政府所需承担的风险有限，更加剧了地方政府这种行为。这是影响节能减排工作在地方推进的重要原因。
2．同级地方政府之间的博弈
各个地方之问的经济社会发展存在竞争与合作关系，但是一方面，由于作为具有独立经济利益主体的地方政府追求的目标是预算最大化和自身利益最大化，另一方面，上世纪80年代初起实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升和地方经济发展绩效挂钩。因此，不仅地方政府回在经济上为财税和利润而竞争，地方政府的官员也会为晋升而竞争。而在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，参与人面临的是一个零和博弈。于是，不管是为了以更快的速度发展地方经济来增加自身财政收入还是创造晋升条件，结果都是同级地方政府之间的竞争增加，相互合作减少。
理论上，地方政府直接加强合作，减少恶性竞争，将促进各地区产业的合理发展，认真落实节能减排工作，就能够降低区域的能耗和污染，有助于国家收益的最大化。但实际情况确是如前所述，地方政府问的关系很容易演变为相互竞争，因此，地方政府在发展地方经济和推进节能减排两个选项中还是倾向于选择前者，而当二者出现矛盾，无法在短时间内实现又“好”又“快”地发展时，地方政府也是更愿意放弃“好”而追求“快”，即竞相通过压低劳动力成本、降低地价甚至是牺牲环境和资源来招商引资，而引入的往往是产值大、低技术、低附加值的高污染、高能耗项目。更严重的后果在于，这样很容易形成产业同构和低水平竞争，而地方政府为了保持经济的持续增长，又必须吸引更多这种类型的企业，于是陷入污染、能耗不断加大的恶性循环。这也是节能减排工作在地方推进阻力重重的重要原因。
3．地方政府组成人员利益诉求对节能减排工作的影响
官员是地方政府的重要组成部分，而其个人的利益诉求也往往影响着地方政府的行为。为了分析其行为，可以假设担任地方官员(如地方主要负责人)的个人利益包括在职的所有收入及精神上的满足，当其晋升时，个人收益增大，降职或受到处分则个人收益减小。在我国，即使不考虑同级地方政府问的竞争，地方官员的晋升也需要其在较短的任期内实现一定的绩效，在当前的晋升考评中，这种绩效主要还是以GDP增长速度的形式表现出来。因此，当某一官员所在地拥有一定的资源可以供调配，而可选方向包括投入节能减排工作完成节能减排指标和新上项目发展地方经济时，其从个人利益的角度出发(在现实中，当然不是每位官员都从个人角度出发，但应当考虑少数这样的情况)，往往会倾向于选择新上项目，而在新上工业项目中，还容易倾向去选择短时问内能够产生显著经济效益的项目。
这是因为，在正常情况下，节能减排项目需要以投入资源较多，而收益往往表现为环境收益，且收益往往要经过较长时间才能表现出来，这一时间甚至可能超过官员的任期。而新上其他项目的收益则以经济收益为主，其中短期内能产生显著经济效益的项目更使得官员能够在较短的任期内任期内较为容易地实现GDP的快速增长和获得大量较多的财政收入。所以，从官员自身利益角度出发，一方面缺乏开展节能减排工作的积极性；另一方面，愿意积极投入新的项目以发展地方经济，即使所上项目从长远上看可能会亏损或造成严重的环境影响，但只要其带来的短期经济收益明显，还是会对官员产生吸引力，这些项目恰恰多为“两高一资”项目，对地方节能减排工作的推进产生负面影响。此外，从风险角度看，由于地方官员的任期一定，不管晋升与否，他们所选择项目的风险往往会留给继任者，未必是由自己承受后果。而为了应对前任留下的风险，继任官员将追求更高的GDP和税收增长，来保障其政绩，也会将有限的资源全部投入到新上其他项目中，从而形成恶性循环。于是，目前的地方官员任期制和晋升考评体制也对节能减排工作产生了不利影响。
因此，总的来说，地方政府利益主体化带来的这一系列博弈和竞争使得地方政府缺乏足够的动力去推进节能减排工作，而监管制度和考评体系的不完善更加剧了这一情况。虽然目前中央政府将节能减排工作作为地方政府政绩考核非常重要的因素，但仍不能从根本上解决上述问题，正如前所述，最终地方政府会通过“拉闸限电”等手段将节能减排的压力转移到辖区内的企业和民众身上，造成不良的影响。
三、提升地方政府节能减排作用的对策
当地方政府利益主体化后，具有了追求自身的利益最大化的冲动，这造成其对节能减排工作的执行更多地是从自身利益出发考虑，很容易将节能减排的任务放在较次的位置上，甚至在节能减排工作上对中央政府的指令进行消极应对或抵制。为应对这一情况，可以采取下列措施。
首先，通过明确地方政府的财权和事权，减弱地方政府的利益主体化。应该明确界定各级政府的事权，明确细分各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权，以法律法规形式对各级政府的事权进行明确规范，在公共财政框架下按公共产品的属性划分各级政府的事权。与此同时，确保地方政府享有相对独立的税权，选择地方税的主体税种，适当增加新的地方税种。并完善转移支付制度，加强中央政府的宏观调控能力以平衡各地方的经济发展差异。通过这一系列的手段给予地方政府充足的财力，从而有能力完成自身的事权，减弱其利益主体化趋势，进而有利于节能减排工作的进行和任务的完成。
其次，加强对地方政府工作的监督考核，完善监督机制。制度约束乏力，扩大了地方政府和官员追求私利的灰色空问。而中央与地方政府之问的信息链条过长，地方政府和官员有足够的条件和机会制造假信息或隐瞒信息。因此，必须改变只通过中央政府独自完成的现状，将公众纳入评估主体，鼓励公众参与评估，并保证评估过程的公平和效率，完善评估制度，坚持依法评估，增强评估过程、评估结果的透明性。通过公众参与协助中央政府对地方政府的监督工作，并加大对违规地方政府官员的惩罚力度，使地方政府官员违规的风险加大、违规的成本增加，从而减少地方政府官员在节能减排工作中的违规行为，确保节能减排工作的进行。
再次，建立一套地方政府与中央政府问的利益主体协调机制，主要包括完善的利益表达机制和激励、分配机制。相互沟通的渠道的存在，使得各利益主体能明确、清晰、及时、无阻碍地表达自身利益要求，以理性务实的态度对待冲突，通过谈判相互理解达成共识，进行合理的利益分配让利益主体各方都可取得最优效益。在节能减排这类全社会受益的项目，通过这一协调机制，国家可以听取地方政府的利益诉求，从而进行统筹考虑，有针对性地制定出完善利益分配和补偿机制，提供保障地方政府利益的政策，确保地方政府能够获得相应的利益，来激励地方政府完成这类任务。
最后，改变以经济增长为主要指标的地方官员考评体制，将地方发展的各个层面如环境保护、社会发展统筹考虑。并免除没有条件的县乡政府发展经济的任务，从而促使地方官员将精力投入到中央政府下达的各种指令，不只将目光集中在发展经济上。
四、总结
从上面的论述可以看出，我国现行财税制度和政绩考核体系激励下的地方政府出于自身利益诉求产生的强烈的经济发展冲动是导致我国高污染、高能耗、低技术产业扩散的重要原因之一，也是节能减排在地方难以推进的重要原因之一。因此，需要通过财税制度和政绩考核方式的转变和完善，并建立起中央政府与地方政府问的利益协调机制，消除地方政府在经济发展方面的过分冲动，使地方政府自发地做好节能减排工作，更好地履行其公共职能。