摘 要：“减负”不仅是减的问题，更是教育各系统相互协调的问题。它需要一系列的配套改革措施去支持。如果配套改革跟不上，“减负”也必然受影响。比如减轻课业负担必然涉及到教材的改革、课堂教学的改革、考试制度和对教育评价制度的改革等等。相应改革不到位，“减负”的本质效应就难以体现到位。云南省从制度层面上对中考、高考进行了改革，以保障素质教育的实施和减负提质，促进学生的全面发展。
关键词：“减负”；制度视角；教育制度；中考改革；高考改革
中图分类号：G52 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0262-03
经过改革，长期以来中国陈旧、单一、繁难、僵化的中小学课程得到了一定程度的改造，学校课程建设与管理发生了不少变化，但是，我们必须清醒的看到，问题也不少。特别是关于学生的学业负担问题，石鸥早在2001年就指出，“自上而下的减负运动铺天盖地地向中小学涌来。出现了包括以减轻学生书包重量、减短学生在校时间、减少学生作业量和课程门类等‘四减’为主的多种举措。这一切直接影响着当前的基础教育的课程改革，使原本复杂的问题进一步升级。这些举措寄托了人们对推动素质教育、促进学生身心健康发展的美好理想。但随着减负的深入，人们发现，声势浩大的减负运动并没有带来家长、学生的欢呼和预期的教育效果。”[1] 学生学业负担过重问题既是当前升学竞争、优质教育资源竞争的产物，也是社会上激烈的生存和发展竞争在教育领域的反映。“素质教育步履维艰、应试教育愈演愈烈”的问题，板子不能只打到学校和教师身上。基础教育的问题非常复杂，并非课程改革就能全部改变。许多属于课程的问题也并非仅从课程入手就可解决，而需综合治理。“减负”不仅是减的问题，更是教育各系统相互协调的问题，它需要一系列的配套改革措施去支持。如果配套改革跟不上，“减负”也必然受影响。比如减轻课业负担必然涉及到教材的改革、课堂教学的改革、考试制度和对教育评价制度的改革等等。相应改革不到位，“减负”的本质效应就难以体现到位。查布等在分析美国教育改革收效甚微的原因时提出“制度视角”的概念，认为“制度是了解学校的关键因素”[2]。如果要想实现教育变革的目标，就必须创立新的教育制度，改变管理学校的规则体系，从而影响到教育改革的进程与发展。
一、从制度视角下讨论减负增效，促进新课改实施的原因
1.在教育改革与发展中，制度更具有根本性。格雷斯认为，“当前教育中的许多问题和危机，其实都只是教育政策（制度）在深层历史结构以及意识形态的外在矛盾表现。” [3] 深入全面地推进素质教育，推进新课改，必定要求人们要有意识地关注教育制度，关注教育制度的改革和创新。
2.制度化的思想更具有实际意义。思想只有落实到制度设计和政策层面上，并由此作出制度创新、制度安排，才能够更好地改变和推进社会发展的进程。
3.制度是认识事物发展的重要标志。比如是实施素质教育还是实施应试教育，是稳步扎实地推进新课改还是敷衍了事，从各级政府和有关部门所做的制度安排和政策设计就可以判断出来；从一些主要的相对比较具体的制度，比如评估制度，也可以判断教育改革和发展的程度处于一个什么样的发展阶段。
4.真正的教育变革必定要落实或者体现在学校变革上，而学校变革本身以及学校的办学效率和教育质量的真正提高依赖于合理的制度安排和良好的制度环境。约翰?E.丘伯和泰力?M.默在《政治、市场和学校》一书中写道，“所有的学校都在适应其所处的制度环境的过程中发展了自己的组织形式。这些组织形式又反映了它所适应的制度环境。不同的制度管理体系，总是支持一定形式的组织结构而抑制其他组织形式的发展。”而在个体的层面上，“不同的制度以不同的方式影响（缩小或扩大）个人的选择”，从而影响到教育改革的进程、发展，甚至直接影响到教育改革的成功与失败。因此，要想提高学校的办学效率和教育质量，只能改革学校运行的制度。“如果……想建立优效学校，他们必须首先创立新制度，影响‘个体’的选择，从而顺理成章地促进而不是抑制优效学校组织的建立。”[4]
5.学校变革困难的深层次原因是作为组织的学校受制于制度逻辑的约束。“学校在巨大的变革压力面前表现出了很强的稳定性。新制度主义认为，学校作为组织是生活在组织域中的，因此就受制于制度逻辑的约束。而学校变革到了一定阶段之后就必然试图突破制度逻辑对它的限制，但制度逻辑是高度稳定的。因为制度逻辑的形成是‘集体行为’，单方面的改变很难成功。制度逻辑可以自我‘神化’，从而免于理性的质疑和冲击。个体往往无法意识到制度逻辑对自己的影响，因此制度逻辑很难被有意识地纠正。这是造成学校变革困难的深层次原因。”[5]
教育制度作为一种独立于个人意志的非人格化的机制影响并维持着教育秩序，正如知名学者钱理群所说：“教育的问题应分两层：一是教育制度问题，二是教育理念问题。”[6]教育理念是从规律的角度理解教育，而教育制度是从运作的角度诠释教育。对新课改而言，教育制度更是其成功与否的关键。真正的课程改革必定是观念与体制的同步变革。但是当前新课改的实际运行情况并非如此。
二、目前中国现行教育制度带来的弊端
中国效益优先――非均衡发展的教育财政政策、集权统一的课程管理体制、“测验本位”取向的教育评价制度、权力主义的学校管理等制度性缺陷，严重阻碍着基础教育新课程的实施。中国的教育制度选择的是效益――非均衡发展的发展路线和培养“尖子”的精英教育模式。
层层设置的重点学校制度更加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致了地区间、学校间差距的扩大。对新课改而言，一方面城镇重点学校为了保持高升学率以维护其“声誉”和既得利益，另一方面也出于对改革风险的疑惧和对娴熟的旧的教学模式眷恋不舍，对新课程缺乏动力与热情。在具体的监管层面上，国家教育质量监测体系缺失，教育评价制度严重滞后。推进课程改革，需要建立一个国家、地方和学校在教育质量评价上各司其职的评价系统，但一直以来，中国教育评价的组织和管理未能得到应有的加强，国家教育质量监测体系缺失。教育质量被狭隘化为学生的考试成绩，导致考试成为教学活动乃至整个教育的核心。正因为目前没有建立一个国家基础教育质量监测体系，在学校层面也没有形成学业评价或课程评价与国家标准、地方标准相匹配，真正发挥评价对教师、学生发展的促进作用的局面。“考、考、考，老师的法宝，分、分、分，学生的命根”的状况并没有得以根本改变。
周兴国将课程实施中存在的学校管理制度与课程的教育理念相互冲突的现象称之为“理制冲突”现象。主要表现为：素质的理念与突出知识传递的教学管理制度之间的冲突、发展的理念与基于结果的评价制度之间的冲突、教育交往的理念与学校教学常规管理制度之间的冲突等等[7]。不仅造成现实生活中的教师面临着个人已经确立的内在教育理念与对其行为具有外在约束的规范遵从之间的选择性不适应，而且造成学校管理制度系统结构组成部分之间存在着内在的矛盾或不一致问题。
就新课改的推进很大程度上依赖于体制因素。当前相关的制度存在不合理性而明显阻抑了新课改进一步发展的方面还很多，具体如教师教育制度、教育监察制度、教师任用制度、教育评价和管理制度等等，这些方面存在的许多不合理之处或缺陷构成了新课改的体制性障碍。
三、新课改遭遇体制性障碍
1.素质教育的推进目前还仅仅限于教育行政部门和学校，没有形成全社会共同参与的政策体制。“地方各级政府、教育行政部门、学校、校长、教师实施素质教育的责任体系和规范要求还不够明确，缺乏必要的工作考试机制和表彰激励机制。就教育内部而言，推进课程改革力度较大，但与之相配套的考试评价制度和教师培养培训还没有跟上，尤其是综合素质评价机制等措施还不尽完善。”[8]
2.教育制度自身的特点。第一，教育制度常常落后于教育生活的发展，而教育制度一旦形成，就获得相对独立性与稳定性。第二，教育制度相对于教育来说具有抽象性。教育制度无论怎样具体，都只能是原则性的，还有待于实施时的具体解释与掌握。有些制度设计本身是好的，可实施时的具体解释与掌握不到位，实际执行起来就变了样。第三，教育制度作为一个系统存在，总是在不同程度上存在着某种内在裂隙。这种先天性的内在缺陷为新课程的发展预设了种种“壁垒”，为教育秩序的僵化埋下了“祸根”。因此，新课程的实施需要一系列教育制度的重建或者确立。但任何教育制度都会存在着不完整与欠缺，教育制度绝不是一劳永逸地都有利于人的自由发展和教育发展，这是马克思的历史辩证法。“没有一种制度体系是十全十美的。正如民主制度不能充分完全地体现和贯彻公共政策，市场也不能实现完全竞争和选择的理想”[4]。同时，由于体制创新的过程关涉多方面的因素，特别是关涉利益和权力的再分配，因而实施起来必定困难重重。纵然如此，我们仍应坚持进行教育体制的改革，要形成“改到深处是制度”的共识，推进新一轮教育制度的创新。
四、教育制度的创新――云南省大胆推进中考、高考制度改革
1.强化制度意识，讲究系统与整体的方法，进行制度的调整与创新。改革教育制度，不仅意味着教育公共权力的解构与重建，更重要的是，与已经进行的其他领域的改革相比，教育制度的改革影响面更广，影响度更深。因此，进行教育制度的改革，需要有改革的整体意识和对教育系统的洞察，如此才能够有所作为。“最有成效的策略不是对既有教育制度的彻底抛弃，而是在现实基础之上寻求建构新的教育制度。”[9]在云南省加强学校现代管理工作会议上，省委高校工委书记、省教育厅厅长罗崇敏宣布了云南对中考、高考进行改革的这一消息。他强调，云南学校要立足建立以师生为本的现代教育管理制度，教育的目标不是培养会解题的学生，而是培养具有幸福生活能力的学生。中考、高考制度的改革，是教育厅为全省中小学校“松绑”，落实现代教育理念，建立符合现代教育的管理体系和制度的基础措施之一。省教育厅根据全省基础教育改革发展的新形势、新要求和近几年教育部的有关文件精神，结合云南省实际，制定了《云南省初中学生综合素质评价方案（试行）》，进一步完善全省初中学生综合素质评价工作，与初中学生学业水平考试制度同步实施，为深化高中阶段学校招生考试制度改革，创造必要条件。
2.抓住教育制度创新的重点，构建新型的政校关系，确立并准确定位学校在教育体系中的地位和角色。新课改走到今天，迫切需要制度上的突破，教育制度变革不仅在于制度的调整与创新，还在于转变政府的教育行政职能，以教育管理体制的改革促进学校专业发展，将学校引至独立的学校行政、自主发展、自我激励及自主维持的体系上，不断促进学校发展。建立并实施初中学生学业水平考试，是一项重要的制度创新（评价制度改革）。它是全面衡量初中学生在学科学习方面是否达到毕业要求的水平考试，是各级教育行政部门管理和引导义务教育学校认真执行国家课程方案和课程标准、进一步规范学校教育教学行为、科学评价学校教育教学质量的重要手段。自2009年实施中考制度改革至今，云南省又将在2012年实施高考制度改革，同样引入高中生学业水平考试。
3.进行系统的梳理，着手具体的教育制度建设与改造。就学校管理制度与新课程的教育理念相互冲突而言，存在几种不同的情况：其一，制度缺位，即学校管理制度的改造与创新滞后于课程的教育理念的确立，致使整个教育实践缺乏制度跟进，与新课改的教育理念相对应的学校管理制度存在着缺失现象，比如国家教育质量监测体系缺失。其二，制度错位，虽然有制度，但在执行与实施中走了样，学校制度的改造与创新并不是以新课改的教育理念为依据，而是以某些非课程的或非教育的理念为依据，立足于追求课程的教育理念之外的利益。其三，制度超前，不符合实际情况。比如，无视中国存在城乡二元结构的现实，统一在小学三年级开设英语课程等等。因此，有利于新课程实施的制度建设的当务之急是，政府或教育主管部门组织力量全面地梳理学校内部的各项管理规章制度，结合新课程的教育理念进行学校管理制度的创新与变革，解决好学校管理制度与新课程理念之间存在的矛盾、脱节和错位等问题。
云南省实行初中学生、高中学生综合素质评价制度，是中小学评价与考试制度改革的突破性环节，是深入推进义务教育阶段课程改革、全面实施素质教育的重要措施。以初中学生学业水平考试成绩和初中学生综合素质评价结果为依据，按照“综合评价、择优录取”的原则，逐步采用差额投档、比例投档等办法，充分保证高中阶段学校招生的选择权。2012年的高考也选择同样的办法，在高考录取上必须将高中学生的综合素质评价成绩计入高考总分。此次改革的着眼点是减轻学生心理、课业、经济负担，建立有利于素质教育实施，有利于学生潜能的评价和培养，有利于改变中考、高考一次考试定终身、使教育资源公平分配的机制。
新的评价体系坚持了评价标准的综合性、评价过程的动态性、评价方法的多样性，做到科学地评价学校、评价教师、评价学生，从而正确地引导学校从宏观上、机制上树立素质教育的指导思想，引导教师自觉落实素质教育的各项要求，引导学生全面发展，提高综合素质和能力，这时“减负”才会水到渠成。素质教育才不会流于形式，才可能真正落到实处。学校推进素质教育，打破知识的一统天下，教师在一定程度上通过联系实际激发学生的学习兴趣，通过各种活动调动学生的学习积极性。即使知识性的学习方式还占据着主导地位，但是素质教育的结果对知识性的学习有很好的调剂作用，学生对待学习的态度将发生重大的变化，同样的学习任务可能不再感到是沉重的负担，甚至根本上不认为是负担了。
由此可见，解决中国中小学教育中的减负和素质教育问题不能简单地做加减法，必须在教育制度上深化改革，加大力度，才能使两大难题大大缓解，其负面影响被控制在最低限度。
参考文献：
[1] 石鸥.责任分担对学生负担和课程改革的影响[J].高等师范教育研究，2001，(3)：31-35.
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[3] Grace，G.School leadership：Beyond education management[J].London：Falmer Press，1995：5.
[4] [加]莱文.教育改革――从启动到成果[M].项贤明，等，译.北京：教育科学出版社，2004：63.
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[6] 李崇爱.基础教育新课程实施的教育制度缺陷及其阻滞[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2004，(10)：62-64.
[7] 周兴国.新课程实施中的“理制冲突”问题及其解决策略[J].当代教育科学，2005，(17)：9-19.
[8] 袁祥.应试教育倾向还没有从整体上改变[N].光明日报，2006-04-28(007).
[9] 李江源.教育制度的缺陷及其变革与创新[J].教育导刊，2002，(6)：4-6.
[责任编辑 陈 鹤]