作者简介：?王世崇（1975- ），男，河南信阳人，中国人民大学政治经济学专业博士研究生，主要研究方向为社会主义经济理论，企业社会责任，企业文化。 摘 要：地方政府在统筹农地流转的公平与效率时频频职能错位，以致于“有形之手”难以弥补市场“无形之手”的缺陷，解决公平与效率问题往往顾此失彼。如何实现地方政府职能归位，不仅关系到农村土地流转目标能否实现，而且关系到政府职能转变、经济发展方式转变及“三农”问题的解决。透过地方政府职能错位的种种表象，分析、梳理其背后的政治、经济、文化等层面的根源，继而从长、中、短期提出实现地方政府职能归位的可行性对策。
关键词：地方政府职能错位；越位；缺位；归位；话语权
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0090-05
农村土地流转是实现农业现代化、推进农村城市化进程的必然要求。但农村土地流转过程涉及失地农民、用地企业、各级政府等相关利益者的权益再分配，从而很容易成为激化干群、城乡、工农业之间矛盾的导火索。因此，对地方政府在农村土地流转中的职能进行科学定位，进而以完善制度促进其职能适度发挥，保障各相关利益者公平与效率的统筹，实现农村土地持续流转和社会和谐，就具有重要的理论和实践意义。
一、地方政府统筹农村土地流转公平与效率职能的错位表现
当前地方政府在统筹农村土地流转的公平与效率过程中普遍存在着职能错位现象。这种职能错位主要表现为越位和缺位两个方面，也就是说，在农村土地流转过程中地方政府“该管的，没管或没管好；不该管的，却管得过多、过细”。地方政府的这种职能缺位决定了其统筹农地流转公平与效率目标同现实的严重背离，从而导致农民上访等诸多社会问题。
1.地方政府职能缺位，主要表现在农村土地流转过程中地方政府之“有形的手”缺乏对市场“无形的手”及时、适度的科学引导，从而导致各相关利益主体在流转中的公平与效率难以统筹兼顾，顾此失彼。具体地说，地方政府在农地流转中职能缺位主要表现为：农民的权益得不到有效地保护；农地流转后的粗放式经营；农村生态环境的恶化。
地方政府保护农地流转中农民权益是现实必然选择。事实上，农村土地流转涉及的相关利益者主要有中央政府、地方政府、用地企业和农民。但是，由于各利益主体所拥有的知识、信息、地位、话语权等资源禀赋和谈判能力等的不同，他们在土地流转过程中的行为方式、利益目标、相对地位等也有极大的差异。一般来说，中央政府和地方政府集政策制订者、社会管理者、宏观调控者的角色于一身，发挥多种职能，面临着以追求社会利益最大化为核心的复合的、多层次、分阶段的利益目标模式和多重的行为选择，因此，政府权力必须细化、行为路径也要明晰以防其利益目标的泛化及行为选择错位。用地企业是发达生产力的代表，拥有专业的知识、完善的信息以及良好的公关能力，以追求物质利益最大化为唯一目标模式和行为准则。农民则是农地流转中的名副其实的弱势群体，无论在占有知识、获得信息，还是谈判维权与利益诉求等方面都处于显著的劣势，其合法权益很容易在农地流转中遭受侵害，因而，需要公权力予以保护。
然而，现有土地流转政策的制度设计却忽略了各方利益主体的实际禀赋，尤其是模糊了地方政府应尽的服务职能而强化了经济职能，以及忽视对农民权益的保护。这种制度设计的先天性缺陷，在实践中必然导致地方政府在农地流转中行政裁量权过大、任意性过强，成为其职能错位的制度庇护。失地农民一旦意识到自身权益遭受侵害，就必然会要求讨还公道，而由于法律维权的成本过大且效力不高以及对地方政府的不信任，他们只有希冀高层领导的同情。事实上，高层领导指示在现有政治体制下也确实具有最高效率。最终，失地农民上访成为维护权益屡试不爽的法宝，解决和应对各种上访事件也成为地方政府行政的头等大事。这不仅浪费了地方政府的大量人力、财力，而且影响政府形象、制约了其行政职能正确发挥。因此，把保护农民利益纳入农地流转制度体制，实现政府职能的理性回归，既是政治需要也有经济必要，是现实的必然选择。
农村土地流转实践严重背离了制度设计初衷。2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》都明确指出，农村土地流转的目的是为了实现有限土地资源的优化配置、推动农业生产经营的规模化、专业化发展，提供农业集约化水平，实现农村、农业的可持续发展。然而，经过数年实践，土地流转越来越背离其初衷。用地企业借机囤积土地、改变流转农地用途、农村生态恶化的事件或案例频发，不但动摇了农民对土地流转的信心，而且激化了干群矛盾，造成干群对立。土地撂荒现象大量存在。调节上述背离现象、克服市场负面效应正是地方政府在农村土地流转中应该扮演的重要角色，但是地方政府应管却“没管”或“没管好”，形成职能的事实缺位，导致农村土地流转制度在实践与目标背离下蹒跚前行。
农村生态环境的恶化，大大降低了可持续发展能力。在现有制度环境下，农村土地流转会产生大量的财政性收入即“土地财政”收入，包括土地出让金、土地税、行政事业性收费等，核心是土地出让金。按照农村土地流转制度的最初设计，土地出让金收入全部用于农业土地开发、生态环境恢复和保护以及促进农村和农民的可持续性发展。《土地管理法》等相关法律法规也明确规定了用于农业土地开发不低于15%的比例下线，但是对于余下近85%的份额却并未明确具体的用途，从而为地方政府挪用这部分资金留足制度空间。地方政府实践中无限的行政裁量权可以轻易实现将大部分土地出让金挪作弥补财政赤字、财政消费等，而真正用来发展农业和农村的资金极其有限。农村土地流转并没有提高农业生产经营规模化和专业化水平，反而导致用地企业掠夺性开发，致使农村生态环境恶化、可持续发展能力大大降低。失地农民分完最后一笔流转款后，便失去最后发展能力和发展机会，成为新时代的“无产者”即没有劳动技能、知识、机会的人。从某种意义上说，农村土地流转不仅不是对农业、农村发展的输血、造血，而且是对农业和农村发展的直接抽血［2］。这种“抽血”式的农地流转如果得不到有效地扭转，就会导致农业与工业的发展差距进一步拉大、中国城乡二元结构的进一步恶化、收入分配的两极分化日益严重等一系列经济社会问题，不利于维护社会和谐稳定，也不利于巩固中国特色社会主义制度。因此，无论从政治、经济和社会统筹发展的角度，还是从人的全面发展的高度，地方政府保护农村土地流转中的生态环境和可持续发展能力职能的复归，都是非常必要的。
2．地方政府在农地流转中职能越位，主要体现在政府“有形的手”伸得太长、管得“太细”、统得“太死”，从而抑制了各流转主体的积极性和能动性，阻碍了流转效率的提高。具体说，地方政府在农地流转中越位主要表现为：越过农民直接行使流转主体的权利、“拉郎配”以及任意减免优惠农地流转金。
地方政府直接越过农民直接行使流转主体的权利，侵害了农民行使流转主体的权利，不仅为地方政府的权利寻租行为提供了可乘之机，而且导致农民丧失了土地流转的知情权和控制权，从而无法掌控流转后的命运。从法律上看，《土地管理法》等法律法规十分明确地赋予了农民承包土地经营权的主体地位及相关权利，任何单位或个人都不得侵害。从效果上看，地方政府代行主体权利不但无助于提高农民、农业和农村可持续发展能力，而且影响了干群关系和政府形象、滋生了腐败、增加了社会不稳定因素。事实上，如果地方政府在土地规划、信息咨询、法律宣传、社会保障、就业培训、环境保护等方面尽到应尽之责，农民还是有能力做出合理决策。总之，地方政府的这种越俎代庖行为于法无据、于理不合、于实不符，实在是费力不讨好的事情。
“拉郎配”是地方政府在流转实践中职能越位最常见的表现之一。所谓“拉郎配”，是指地方政府为了追求政绩及GDP增长凭借行政导向而违背企业和农民的自主意愿，凭借行政裁量权强拉企业、农民流转。农村土地流转本来是建立在市场导向基础上的、以促进农业规模化和专业化经营、集约化发展为目的。政府的“拉郎配”违背了市场导向原则，在实践中也难以实现农业的规模化、专业化经营的目标［3］。这种“拉郎配”事实上导致了土地流转实践与其目标的背离，极大地阻碍了农地流转效率的发挥。更何况政府的“拉郎配”违背了土地流转双方主体的自主意愿，实际上也不可能有较好的效果。因此，无论从效率还是从实际效果看，尽快结束“拉郎配”以回归市场导向、切实实现地方政府向服务型职能转变都是不错的选择。
任意减免优惠农地流转金等也是地方政府插手流转过程的突出表现。地方政府出于追求GDP增长、彰显政绩、经济利益驱使等在农地流转实践中实施任意减免优惠农地流转金等办法吸引外部企业入驻，而不考虑产业、生态、用途等其他必要因素。有些用地企业往往只是为了获得税费“减免”优惠而不是为了产业发展，从而诱发改变流转农地用途、囤地而沽等负面现象。如何彻底解决当前中国农村土地流转中的“圈地运动”，如何用健全的制度体系保障农地流转目标的自觉实现、实现农业可持续、集约发展成为中央政府首要解决的核心问题。
二、地方政府统筹农村土地流转公平与效率职能错位的原因分析
地方政府与个人、企业一样是行为理性的，在现有的正式制度和非正式制度约束下，都会趋利避害，选择自身效用最大化的行为方式。地方政府在农村土地流转中统筹公平与效率职能错位的原因是多方面的、复杂的，既有政治层面的因素也有经济因素和文化因素。
1．政治层面的因素：既有的政治体制下，普通民众缺乏足够的话语权，引致知情权和监督权的虚置，从而导致地方政府权力约束软化，职能缺位或越位的选择缺乏有效的监督和制约。
人民代表大会是既有的最高权力机关，理应对地方政府频频职能缺位或越位形成有效的监督制约，但是现有的选举制度安排极大地限制了这种作用的发挥。这一点仅从代表身份结构上就可以得到很好的说明。比如，十一届全国人大共有代表2987名。从阶层结构看，工人、农民代表比例较上届增加了近70%，但总量偏少，约占总数的10%；约2亿的农民工群体也只有区区3名代表。从学历结构看，大专以上文化程度的代表占92%以上，其中一半以上具有研究生学历，代表精英化倾向非常显著。这种情况在地方人大代表结构上体现更明显。以深圳福田区四届人大为例，在全部174名代表中，区级领导28人，占16%；其他公务人员45人，占28.5%；企业高管56人，占32.1%；工人、农民代表比例也相对偏小［4］。作为改革开放前沿的深圳尚且如此，其他地方就可想而知了。总的来说，农民代表无论是在绝对量还是相对量上都显著偏少，而在质量上更趋于精英化，真正能够代表绝大多数农民利益行使话语权的力量太弱。
庞大农民阶层在各级权力机关的集体失声，农民的权益诉求失去了最有效的表达渠道也失去了保障自身权益的监督制约权。失去了监督制约，行政权力的自我强化机制得以淋漓尽致地发挥，忽视和侵害农民权益也就稀松平常了。为实现效用最大化，追求GDP增长、增加财税收入、彰显政绩、扩大城市规模等成为地方政府理性的、首要的选择，而保护农民权益、服务社会等职能作为次要目标则必然弱化。为强化首要目标而越位，为弱化次要目标而缺位，也是理性的地方政府的必然选择。因此，地方政府在农村土地流转中统筹公平与效率职能频频越位或缺位就不难理解了。 2．经济层面因素：既有的制度体系下，农村土地流转带来巨大收益是地方政府职能错位的根本动力。政治体制改革迟缓、制度建设不健全，虽然为地方政府职能错位提供必要的制度空间，但经济利益驱动才是直接动因，并通过政治制度安排予以强化。
政治制度属于上层建筑范畴，建立在一定的经济基础之上。目前地方政府职能错位的制度安排是农村土地流转所带来的物质利益在上层建筑层面的反映，是物质利益关系在制度层面的现实表现形式。具体地说，农村土地流转蕴含着地方政府重大的经济利益，是地方政府当前财政收入的主要来源之一。财政收入来自土地流转收益的主要有土地出让金、土地增值税、土地行政事业性收费等，其中，土地出让金是核心部分。据财政部统计，2010年全国财政收入83080亿元，较上年增长21.3%，而国土资源部统计同期全国土地成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。两项相比，2010年“土地财政”占全国财政收入的比重为33.75%。如果考虑到土地增值税及土地行政事业性收费，“土地财政”的比重必将更大。从全国120个重点城市的监测数据看，土地出让金收入总额为18814.4亿元，同比增长50%，占地方财政收入的76.6%，远高于上年48.8%的比重［5］。由于存在着巨大的物质利益关系，地方政府出于维护财政收入安全的现实考量进行“有所为有所不为”的职能选择，不仅是理性的，而且是必然的。
中央对地方官员的“GDP崇拜式”的考核制度强化了地方财政对土地流转收入的依赖，更加明确了地方政府在农地流转中“有所为有所不为”的方向，即对于有利于增加财政收入、促进GDP增长、官员升迁的职能要积极地“为”，相反，对不利于上述目标实现的职能则有意“不为”。地方政府在积极“为”和有意“不为”之间实现自身政治前途及经济利益的最大化，农民、农村、农业的可持续发展则一任任传递下去，从而沦为制约经济社会科学发展的巨大瓶颈。
3．文化层面因素：官本位文化把官员捧为“人之龙凤”式的精英，“无所不知，无所不能”，天生具有统治他人、享有更多利益。在官本位文化的纵容下，大小官员角色错位以致于其控制与代表的政府职能触角积极伸入利益丰厚的领域而下意识地忽略了本职。长期的人治传统强化了官本位文化，转型期法律法规不健全、不完善和监管乏力，给权力寻租、职能错位造就了足够的灰色空间。高企的房价致使农村土地流转蕴含着巨大的获利空间，自然成为各种权力寻租、职能错位的重灾区。透过农村土地流转中地方政府职能频频错位、拆迁纠纷等政治经济乱象的背后，实质上是官本位文化的魅影。传统人际关系的异化，致使公共权力在市场经济条件下呈现商品化的倾向，赋予官本位文化特有的物质内涵。在中国现实社会里，“走后门”、“托关系”都隐含着相应的经济代价，而“替人办事”也有明码标价，传统的人际关系演变成不同主体掌控资源之间的交易行为，成为普遍的社会现象。在既有的政治经济体制下，代表政府行使公共权力的官员自然掌控着更多的权力资源，如行政许可、行政自由裁量、规则制定等，一旦这些权力失去了有效的监督制约，就可以在市场交换更多的经济利益，从而造成第三方及社会整体福利水平的下降。农村土地流转中地方政府职能错位，实质上就是地方政府与用地企业之间交易的结果，是传统人际关系异化、官本位文化在实践中的具体应用。因此，探析地方政府农地流转中职能频频错位的原因，就要深挖其背后的思想根源，才能铲除其顽强存在的土壤，也才能持久地实现职能归位。
三、地方政府统筹农村土地流转公平与效率职能归位的对策
地方政府在统筹农村土地流转公平与效率方面发挥着十分重要作用，实现其职能归位对有效解决农村、农业和农民问题具有重大的理论和实践意义。实现地方政府职能归位是一个系统工程，要通过一定的制度创新、制度保障和外部环境支撑使其自觉实现。
1．长期来看，实现地方政府职能归位，一方面，要深化政治体制改革，积极推进农村民主进程，扩大农民的话语权，赋予农民完全的谈判权；另一方面，要加大对农村的教育投入和法律宣传，增强农民的自治能力和谈判能力，更好地行使话语权和谈判权。
既有的制度安排严重忽视了农民的话语权、限制了谈判权。地方人民代表大会是各地最高权力机关，而代表结构凸显各阶层在这一权力机关的话语权。农民代表在各级地方人大代表所占比重相对较少，必然导致农民话语权缺失及官员主导代表等。话语权分配的不平衡反映在既有制度安排过度地袒护地方政府及官员的权益，为地方政府职能频频错位提供了制度空间。要从根本上解决地方政府职能错位问题，就要压缩其存在的制度空间，用刚性制度约束地方政府职能归位。具体地说，要改变现有的选举制度，地方人大代表实行直接选举制、城乡行使同等的代表权。农民通过行使直接选举权可以选出自己权益代言人，在人大行使农民话语权，同时，又可以有效地约束代表的行为。城乡行使同等的代表权，可以有效增加农民代表的席位，壮大农民利益诉求的声威，真正落实农民的谈判权，从而加强对地方政府职能错位的有效约束。
为促进农民有效地行使话语权和谈判权，就要加大对农村、农民的教育投入和法制宣传。增加教育投入，促进农民自治能力、发展能力和谈判能力的不断提高；而加大法制宣传则可以增强农民的自治意识、权利意识和监督意识，从而增强农民对地方政府错位行为的监督约束，为更好地行使话语权、谈判权准备充分条件。
2．中期来看，要改革官员考核制度，变GDP崇拜为人类幸福指数HID崇拜；大力推行德廉教育，为地方政府职能归位提供良好的外部环境。
目前GDP崇拜的地方官员考核制度强化了地方政府经济增长责任而忽视了社会管理责任。只要经济增长，就能够一美遮百丑，即使农业农村农民问题再严重也不影响官员升迁。于是，政绩工程等就成为地方政府工作的中心和重点，而社会保障、生态环境保护、“三农”问题解决、社会公平等就退居从属地位，地方政府职能转变流于形式，甚至为突出前者而不惜频频越位，因忽略后者而常常缺位。因此，要切实实现地方政府职能归位，从中期来看，就必须改革现有的以GDP为核心的官员考核制度，实行以人类幸福指数HID为核心的新的考核制度，也就是说，摒弃GDP增长率，把经济发展、政治文明、文化发展和社会文明统一纳入考核指标，实现经济增长及人与自然、社会和谐发展的统筹兼顾，从而引导地方政府把工作重心转移到社会管理职能。为了强化以HID为核心的官员考核制度执行效力，净化考核的外部环境，就要对广大地方官员实施德廉教育。通过德廉教育，大力培育官员的公仆意识和服务意识，从而养成自律、廉洁、民本、民享的自觉性，从思想上根除职能错位的根源。
3．短期来看，要细化农村土地流转收入分配政策，强化可操作性和可执行性。
首先，厘清农村土地流转的各税费种目和征收环节，废除不合理收费，统一征收地税，从而实现土地流转税的阳光化。用国家税收的强制性许可，最大化压缩地方政府在流转环节的裁量空间以及官员的寻租空间。同时，阳光化的税收政策便于外部监督约束，从而实现对政府职能错位约束的硬化。
其次，明确、细化、量化土地流转收入的用途。“明确”既指土地流转收入使用对象、范围、监督、责任等方面的确定性，也指各种具体用途所占比例、预期目标及其考核指标的不可更改性。“细化”则指把监督、责任贯穿于土地流转收入上缴、支配、使用、考核的全过程、融于各环节控制之中。“量化”是指预期目标、阶段性目标及监督、考核、责任划分等要实行量化管理。通过明确、细化和量化管理，从操作层面上最大程度消除地方政府职能错位、寻租的可能性，确保其职能归位实践上的可行性。
最后，要切实保障失地农民的发展权。保障失地农民的发展权是解决“三农”问题的核心，也是促进农地流转的根本利益所在。因此，在安排土地流转收入用途时，要充分考虑失地农民的发展权，把农民再就业教育、生活水平提升、农村生态环境治理、农业产业化发展、粮食安全等方面综合考虑，实现农村、农民和农业的可持续发展。
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责任编辑：黄 杰