摘 要：公共理性是民主多元社会条件下，公民处理公共政治问题的共有价值观念。公共理性可以适用于公共政策领域，因为公共政策是政治活动的结果，它具有公共性并以正义为其根本价值取向。公共理性建构了公共政策合法性的基础，有利于政策问题的解决，提高政策执行的有效性。公共理性在公共政策领域的实现取决于公民公共理性的培育、协商民主基础上重叠共识的达成以及公民知情权和话语权的保障。
关键词：公共政策；公共理性；价值取向；正义
中图分类号：D035-0 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0018-03
“公共理性”这一概念最早由康德1784年在《什么是启蒙运动》一文中提出，指在一切事情上人们都有公开运用自己理性的自由。罗尔斯是公共理性研究的集大成者，他以公共理性为基本理念构建了政治自由主义的图景。罗尔斯指出：“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”[1]225-226罗尔斯公共理性的提出，回答了民主多元社会中，人们的共同生活何以可能的问题。公共理性成为民主国家运用公共权力解决公共政治问题时所必须的理性，成为公民解决公共问题时共有的价值观念。作为运用公共权力解决公共事务、实现价值权威性分配的公共政策，也必须以公共理性作为其理念支撑。
一、公共理性运用于公共政策领域的可能性
在现代社会中，公共理性所作用的领域非常广泛，涵盖所有涉及政治共同体的存在和发展、对所有公民都具有影响的公共问题。它不仅适用于国家的公共权力机构，也适用于民主社会中由公民参与公共事务的讨论、交流而形成的政治公共领域。诚如有的学者所指出：“公共理性的论坛应是一个公共权力与普遍公民、各种政治与非政治团体之间进行公共协商的公共领域，不仅政府官员，而且普通的民众，还有有组织的政党、集团，或者只具有松散性联系的各种协会、团体都可以而且应该参与到这一领域中来。”[2]由此看来，公共理性当然也适用于作为政治活动结果、具有公共性且以正义为根本价值取向的公共政策领域。
1.公共政策是政治活动的结果。公共理性是民主政治的基础和依据，它不是一种社会的道德理性，而首先是一种社会的政治理性。无疑，公共理性只适用于政治领域。公共政策是政治的一部分，制定公共政策的过程实质上就是政治选择和政治决定的过程，公共政策是“政治系统运行的起点，又是这一系统运行的产物和结果”。[3]许多学者从政治的角度来定义公共政策，如日本政治学者药师寺泰藏的《公共政策》一书，副标题就是“政治过程”。美国研究公共政策的学者史蒂文?凯尔曼将政策的制定看作是政治选择的过程，政策的实施看作是对政策选择的详细说明和限定。同时，也有学者从公共政策的角度来定义政治学，如《政治学分析词典》对政治学的定义是：“政治科学是关于政府和政治系统的研究，是研究公共政策的形成和实施的科学，而公共政策对于一个社会来说，是具有权威性的或有约束力的决定。”[4]由此可见，公共政策与政治密不可分，是政治学的一个分支，也是其重要组成部分，公共理性当然适用于公共政策。
2.公共政策具有公共性。公共理性存在于公共领域，具有公共性，是一种在公共的社会世界当中共同生活的成员所具有的一种理性。公共理性和公共世界是一种共生关系，罗尔斯认为公共理性的公共性表现在三个方面，即“作为自身的理性，它是公共的理性；它的目标是公共的善和根本性的正义；它的本性和内容是公共的”。 [1]225-226 “公共性”也恰恰是公共政策的根本特征，是公共政策运行的出发点和归宿。公共政策的公共性不仅表现为公共政策所解决的问题是社会公共问题，它由公众直接或间接参与制定，其权威性和合法性来自于“公权”，更重要的是它所代表的是公共利益，目标是达到“公共的善”。所谓公共利益就是最大多数人的共同利益。公共政策不是为了满足某些阶层、某些团体或部门的利益而存在，而是为了反映、表达绝大多数人的利益，满足绝大多数人的利益需要而存在。可见，公共政策的目标和公共理性的要求是一致的，公共理性的根本要求就是为社会整体的利益即公共利益而行动。
3.公共政策必须以正义为根本价值取向。公共理性的关键点是公民将在每个人都视之为政治正义观念的框架内展开讨论，也就是说，要以正义为根本价值取向。罗尔斯把正义作为政治的首要标准，他在《正义论》中开门见山地指出:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……法律和制度，不管它们是如何有效率和有条理，只要它们是不正义的，就必须加以改造和废除。”[5]13他还提出了正义的两个原则：“第一个原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等互惠权利。第二个原则，社会和经济的不平等就这样安排，使它们：之一，在与正义原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，之二，在机会公平平等的条件下，将职务和地位向所有人开放。”[5]292公共政策的价值取向规定着公共政策的内容和结果，可以说，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。关于公共政策的价值取向问题，自公共政策科学诞生以来，争论就一直没有停止过，而且，不同的历史时期、不同的政治制度下，公共政策所追求的基本价值也不尽相同。在我国，公共政策的价值追求也经历了一个由平均主义到效率优先、兼顾公平再到今天以正义为价值目标的转变过程。公共政策正义的标准就是：“我们最信任的正义政策至少在以下意义上是朝着这个方向发展的：即如果这些政策被取消，那么社会的最不利阶层的生活就会更差。这些政策即使不是完全正义的，也是始终正义的。”[5]308公共政策的正义价值取向是公共政策权威性、合法性的要求，失去了正义这一价值理念，再完美的政策也会失去其权威和合法性。显然，诚如公共理性建立在“政治的正义”观念之上一样，公共政策的正义也要建立在“政治的正义”观点之上，公共政策的正义源于政治正义的基本规定。
二、公共理性运用于公共政策领域的必要性
公共理性源于理性多元论的事实，即“一个自由而平等的公民――他们因各种合乎理性的宗教学说、哲学学说、道德学说而产生了深化的分化――所组成的稳定而公正的社会之长治久安如何可能？”[1]13罗尔斯认为，只有诉诸于公共理性才能达到这个目标，公共理性是理性多元条件下达成共识的重要途径，是多元民主社会实现公正秩序与和谐统一的必然选择。在现代民主社会，公民从公共理性出发并按照公共理性去行动能够为民主政治的健康有序运作提供可靠的保障，公共理性是共同体得以存在、维持和发展的行为规则、精神支柱、价值中枢。从公共政策角度看，在价值、利益多元化的今天，公共政策需要公共理性的介入。公共理性是公共政策获得合法性的基础，是公共政策有效解决公共问题的保障。
1.公共理性构建了公共政策合法性的基础。公共理性属于自由主义思想传统的范围，并且与政治正义性、合法性问题联系在一起。所谓合法性就是对统治权力的承认，来自于民众对政治统治的自愿服从。政治学家阿尔蒙德认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[6]公共政策的合法性指公共政策使人们产生和坚持现在政策是社会最适宜的政策的信仰的能力。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自社会公众的普遍认同和接受，而且也只有当政策得到广泛的社会支持时，才能拥有合法性。如约翰?托马斯所认为的那样，公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处，更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性基础。[7]可见，公共政策合法性的获得同样离不开公民的参与，离不开公民公共理性的精神和力量。没有公共理性的介入，就会造成公民对公共政策的质疑以及对公共政策不认可，甚而造成公共政策的合法性危机。因此，公共理性为政治权力的运用以及公共政策的实施提供了合法性的基础。
2.公共理性促进了公共政策的有效实施。公共政策效果的实现，不仅有赖于合理政策的制定，更有赖于政策的有效实施。由于政策的实施总是表现为人们利益的分配和调整，出于对自己利益的考虑，执行者可能积极拥护并认真执行有利于他们利益的政策，而对损害或危及他们利益的政策则会持反对态度，甚至给执行工作设置重重障碍，弱化政策实施效果。因此，作为政策执行对象和政策执行主体的社会公众，他们对政策所持的态度，直接影响到政策执行的效果。依据公共理性原则，通过民主协商所制定的公共政策，无疑，可以达成更大范围的共识，加深人们对政策的认同，从而支持政策的执行。即使在政策制定中，公民间没有达成普遍一致的观点，但“争论本身也能起到传播社会政治文化的作用，并且能够增进相互的理解”。而且，公共理性的重要体现是人们对公共规范的共同信守和对他人同等社会权利的尊重。具有公共理性的公民，会自觉遵守公共规范，以合作的态度执行对自己可能无益而对大多数人有益的政策。“他们互相视对方为世代社会合作体制中的自由与平等的公民，愿意按照他们认为是最合理的政治正义概念彼此提供平等的合作条件；而且，假设其他公民也愿意接受那些条件，即使是在特殊情况下损失自身的利益，他们也同意根据那些条件去行动。”[8]在这个意义上，公共理性实际上就是指各政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公正的、可预期的共治效果的能力。具有公共理性的公民，无疑会促进公共政策的有效实施。
3.公共理性有利于公共政策问题的解决。公共理性之所以重要，是因为它规定着公民关于宪政根本要旨和正义基本问题推理的本质特征，解决民主社会的政治问题，实现稳定多元而又和谐统一的政治理想。罗尔斯指出，“在一个理性的社会里，我们可以列举平等社会的基本问题作最简单的说明，所有的人都有他们自己希望实现的目的，所有的人都准备提出一些可以理性地期许他人接受的公平项目，以至于所有的人都有可能获利、并改善每一个人所追求的状况。”[1]56在民主社会中，公共政策的制定过程就是多种价值观达成共识的过程，也是公共理性的探究过程。公共理性所表达的是公民之间相互尊重和民主宽容的政治关系。在政策制定过程中，运用公共理性，能够促进公共问题的解决和政策目标的实现。这是因为，按照公共理性的要求，公共权威权力机构及其人员在制定公共政策过程中，会自觉遵循普遍性原则，以社会的公共利益为基本出发点；会按公共理性的方式展开推理、做出决定，为自己的政治行动提供充分的公共性理由，使公民能够认同；会认真履行社会责任，努力提供优质的公共物品服务。而且，根据参与原则，所有公民都有权参与公共政策的制定过程。具有公共理性的公民会就公共政策问题交换看法，平等地表达他们的政策主张和利益要求，进行辩论，而且他们时刻准备修正自己的政策见解，使自己的观点更完善，更具合理性，最终达成共识，促进公共政策问题的解决并增进相互的利益。正是在这个意义上，公共理性对于公共政策的制定和政策问题的解决至关重要。
三、公共理性运用于公共政策领域的路径
公共理性的实现，即实现秩序良好的（政治）社会的善观念至少要具备三个条件：“社会上的每一个人都接受和了解所有他人接受和认可的完全相同的正义原则；社会的基本结构，即主要政治制度和社会制度以及他们如何结合成为一个合作体系，能为人们所公开了解，人们有充分理由相信它可以满足正义原则；公民具有正常有效的正义感，能够理解和运用正义原则，并在大多数情况下能按照正义原则来行动。”[1]214公共理性在公共政策领域的实现取决于公民公共理性的培育，取决于重叠共识的达成，取决于公民知情权和话语权的保障。
1.公民公共理性的培育。公民理性的理想能否在现实的政治生活中实现，最终要依赖于具有公民资格的政治社会成员能否理解、尊重公共理性并在公共的政治实践当中遵循公共理性的规则，也就是说依赖于公共理性观念在公民中的确立和民主公民资格的取得。公共理性观念包括理性能力(the capacity of the reason)，即判断能力、思想能力以及与这些能力相联系的推论能力和两种道德能力，即正义感和善观念的能力。正义感(the capacity of a sense of the justice)是理解、运用和践行代表社会公平合作项目之特征的公共正义观念的能力。善观念的能力(the capacity for a conception of the good)是形成、修正和合理追求一种人的合理利益的能力。其中，罗尔斯认为正义感是最重要的，他特别指出：“很显然，每一个人都具有一种有效的正义感，且每一个人作为一个充分参与合作的社会成员都是可以依赖的，这一公共知识是每一个人形成其善观念的一种重要的有利条件。……通过一种有效的公共正义感而创造的稳定图式，则是比一种需要有严厉而代价沉重的惩罚机制的图式更好的达到这一目的的手段，尤其是当这种惩罚机制危及基本自由时就更是如此。”[1]335实际上，公民具有公共理性这种道德能力，意味着他在个人生活和社会合作中，能够为自己所选择的生活目的和道德价值负责，能够通过符合社会正义的手段追求这些目的，追求自己理性认定的美好生活，并为此而承担责任。正如美国学者库珀认为的那样，“公民的概念不仅包括了权利而且还有责任。因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值――政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致。”[9]因而，公共政策中公共理性的实现，离不开公民公共理性的培育，需要提高公民认识和改造客体并使之向有利于自身的方向转变的思维能力，需要培养公民的正义感和追求善的道德生活观念的能力，需要增强公民的责任意识。
2.协商民主基础上重叠共识的达成。多元主义是民主社会公共文化的一个重要特征，也是不可逃避的历史事实。在民主自由条件下，利用权力的制裁来纠正或惩罚那些与我们观点相左的人是不合乎理性的。那么，怎样才能确保不同或对立之学说的公民不因其所持学说或观点的不同而出现关于国家民主政体的意志冲突呢？这就要在事关支配公民社会立场的基本学说之间寻求相互间重叠的共识面。为此，罗尔斯引入了另一个政治自由主义的基本观念“重叠共识” (overlap consensus)。按照罗尔斯的表述，“重叠共识”的理念有三个要点：第一，容许理性多元性学说或观点的正常存在和发展；第二，作为“重叠共识”之中心的公共正义或政治正义观念，必须独立于所有完备性学说或个人观点之外，即它必须保持中立；第三，“重叠共识”不是“临时协定”和权宜之计，而是“所有认肯该政治观念的人都从他们自己的完备性观点出发，并基于其完备性观点所提供的宗教根据、哲学根据和道德根据来引出自己的结论”。[1]156公共政策制定过程，实际上也是一个重叠共识的达成过程，而重叠共识达成的途径是协商民主(deliberative democracy)，而协商民主的过程又离不开相互性准则。公共理性的任何一种表现形式都必须体现相互性准则的要求。相互性准则所体现的精神是公民相互之间把自己看作是自由和平等的，而不是被支配、被操纵或者是处在一种受压迫的较低政治地位和社会地位的人们。因此，在相互性准则指导下通过协商民主制定公共政策的过程，就是参与到公共政策制定中的公民在对其他公民说明和解释自己的政策主张、观点和态度时，并不是从自己所信奉的价值观念出发，而是从一种可以合理地期待其他公民也会认可的视角来为自己的政策主张提供正当性证明，换句话说，没有任何公民可以合理地要求将自己所坚持和信奉的政策主张作为所有公民都应当普遍认同和遵守的决定，而是表现为对通过多数人同意的公共政策的遵从和拥护。因此，要在公共政策中实现公共理性，也必须要求公民在相互性准则的基础上，通过协商民主的途径，取得政策主张的重叠共识。
3.公民知情权和话语权的保障。公共理性的功效或质量与信息传播和言论自由紧密相联。没有关于紧要问题的公众知情（public informed），公民不可能真正做出关键性的政治决定和社会决定。[10]而且，人们达成重叠共识的有效路径是，“人们作为一个平等的人进入一个‘公共世界’，在那里通过公开讨论，自由发表意见，形成某种公共舆论，并由之最终形成某种‘公共意见’。”[11]也就是说，如果公民的知情权和话语权得不到保障，重叠共识就无法达成，公共理性也无法实现。公共政策中公共理性的实现，也同样需要以公民拥有充分的知情权与话语权为前提。公民知情权是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及所发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件的了解和知悉的权利。对于参与公共政策过程的公民来讲，只有知晓有关公共政策的内容，才能更好地参与其中。因此，要提高政策运行的公开化程度，提高公共政策活动的透明度，确保公民知情权的实现。公民的话语权，就是“说”的权利，是公民通过各种途径，对其关心的国家事务与社会事务提出建议和发表意见的权利。要实现公共政策中的公共理性，就要确立公民在公共政策中的主体地位，保障公共政策参与者的话语权。如福克斯和米勒在《后现代公共行政》中所指出，公共政策应放在“公共能量场”里制定和修订。在这里“所有的参与者具有均等的机会选择并实行言说行为，相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令、去反对、允许或禁止等”。[12]要保障公民参与公共政策的话语权，一方面要加强公民参与公共政策过程的法制建设，运用法律确保公民参与的内容、方式和途径，使公民有权利自由参与；另一方面，要扩大参与的渠道和方式，使公民有更多的机会参与。
参考文献：
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[12][美]福克斯，米勒.后现代公共行政[M].楚艳红,译.北京：中国人民大学出版社，2003：114.[责任编辑：张亚茹]