【摘要】任何国家的农村义务教育政策必然是该国国家公共政策的组成部分，任何国家的农村义务教育财政体制也必然是该国国家财政体制的组成部分。研究美国农村义务教育的投入模式，首先要着眼于美国的教育财政体系研究，对完善我国农村义务教育投入模式具有现实意义。
【关键词】农村教育；公共投入模式
一、美国的财政体制
美国是个联邦制国家，行政上划分为50个州和一个特区(首都所在的哥伦比亚特区)。州以下各级政府统称地方政府，其设置各州不同，主要包括市、县、乡镇以及根据需要设置的学区或其他专区，计约8万多个地方政府。
美国的财政体制属于分税制分级财政体制，经过多年的实践和改进，基本上形成了比较规范的各级政府间的财政关系。在税制方面，美国没有全国统一的税法，而是联邦、州和地方政府拥有其各自的税法，拥有独立的税收体系和主体税种。联邦政府开征除财产税以外的各种税，主体税种是个人所得税;州政府开征除关税以外的所有税种，并决定税率，主体税种是销售税;地方政府一般以财产税作为主体税种。在国家的财政总收入中，联邦收入占60%左右，州和地方政府收入占40%左右。由此看出，美国虽是联邦制国家，但其财政收入仍向联邦集中。
美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度，并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。与此同时，由于地区间财力资源、经济社会发展水平存在着横向差异，而不同级次政府间各自的财政收入与实现其职能所需支出的不平衡又形成纵向不均衡。为了解决横向和纵向的财政不均衡，为了增强地方政府提供公共服务的能力，美国建立了联邦政府对州和地方政府的比较全面的财政转移支付制度。美国联邦政府的财政转移支付分为二种:专项补助、收入分享和总额拨款。专项补助又称项目拨款，是一种有条件补助，此类补助被规定了特别用途，以支持州和地方的特定项目为目的，一般集中用于教育、卫生、环保、交通等公共服务。收入分享是一种无条件补助，又称一般性补助，即联邦政府每年拿出一定数额的联邦收入并按照一定的公式对各州进行分配，公式考虑的要素包括州的人口、人均收入、税收课征率、城市人口、州所得税收入等。在各州分享到的资金中，约二分之一留州政府使用，其余二分之一再根据一定公式分配给地方政府。这种补助有利于各州间财政的横向平衡，有利于加强州和地方政府的财政能力。此外还有总额拨款，又称一次性拨款，主要用于重点工程建设。
二、美国的农村义务教育财政体制
美国的农村指乡镇。美国各州乡镇结构差异很大，有的州一个居民中心加四周的乡村组成为一个乡镇，有的州的乡镇实为乡村。美国对教育按学区进行独立的管理。这里有必要对学区的概念首先做一个介绍，这是美国教育体制和中国有很大不同的地方。学区制(district system)起源于1789年美国麻省(Massachusetts)修正通过的州宪法，该法规定地方政府成立“学校委员会”(school committees)负责教育事务。1826年，该法再度修正，将学校委员会独立于地方政府之外，并享有教育行政权以及决定教育税税率的权力，奠定了今日美国地方学区制度的基础。在美国，一个地方学区通常包括一个教育决策单位，一个教育行政单位，以及若干所公立学校。教育决策中一位即学区教育委员会(school board)，其组成成员由地区居民选举产生。学区教育委员会受居民的委托，依法决定学区内中小学教育税的税率、教育预算、学校课程设置、教育人事、学校学区界限等，并督导教育行政单位。教育行政单由学区长(superintendent)及其所属行政人员组成，依据学区教育委员会的决定，负责学区内的教育行政运作并督导学区内学校的教育运作。学区内的各中小学由学区教育委员会任命的学校校长负责，执行学区教育委员会的教育决策。所以，在美国，学区是独立于地方政府之外的行政组织，具有决定及管理地方公立中小学教育事务的职能，不受地方行政及立法机构的干预。但无论在城市还是在农村，为学校教育而划分的区域被统称为学区，并实行城乡一体化的管理体制。
（一）美国农村义务教育财政体制的演变过程
在美国，根据联邦宪法第十修正案，教育是各州的保留权力。中小学教育行政权属于各州而不是联邦。而在美国实际教育制度中，州又将中小学运行的管理权交给地方学区。因此，在美国，农村义务教育的主要管理责任在地方学区。美国各州制定法律准许学区征收财产税，举办本地区中小学教育始于19世纪末推行义务教育之初。因此，美国农村义务教育公共投资体制在相当长的历史时期内是与上述分权型的教育管理体制相吻合的，属于分散模式，基层地方政府即学区是义务教育公共投资的主体。作为管理农村义务教育学校的特别行政区的学区拥有独立的征税权，而财产税一度成为学区义务教育经费的主要来源。从全国情况看，地方学区通过征收财产税提供的包括义务教育在内的中小学教育公共经费占政府教育经费的比例最高时期如1919-1920年度曾达83070，当年联邦政府和州政府提供的比例仅为0.3%和16.5%（见表1）。因此，在20世纪上半叶，基层地方政府即学区一直是农村义务教育的第一投资主体。
二战后，在历史传统和现实发展的相互作用下，美国农村上述以学区投资为主的过于分散的义务教育财政体制发生了很大变化，其趋势是联邦政府和州政府加大了对地方学区财政拨款的力度。及至20世纪中期如1949-1950年度，就全国而言，学区的投资比例降至57.3%，联邦和州分别升至2.9%和39.8%，1979年以后，这一趋势进一步发展，州政府对学区基础教育的财政支持开始超过学区征收的财产税，成为农村基础教育的最大财源。
表1 1919- 1920年度至1989-1990年度美国公立中小学教育财政来源构成(%)
资料来源:David L.Angus,On the Sources of Inequaility of Financing Basic Education in the U.S.,1998.
（二）美国农村义务教育现行财政体制
美国当代农村义务教育财政体制是在经过最近20年的进一步演变之后形成的。农村义务教育经费是由联邦、州和学区三级政府共同分担的，而且随着上级政府对学区教育越来越多的干预，州政府逐渐成为了第一投资主体。由此，可以说当代美国农村义务教育的财政体制应该属于相对集中的模式。这一财政体制的特点首先是联邦政府参与了农村义务教育的投资。联邦政府主要通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。这些专项拨款都有指定的专门用途，主要包括双语教育项目、特殊教育项目、补偿教育项目、职业教育项目以及教学改革项目等。各地区获得联邦政府资助拨款的款项和数额可能很不相同，通常财力较差的州或学区可能获得较多的联邦补助拨款。当前财政体制的第一个特点是州政府对地方学区义务教育投资的责任加强。与联邦政府相比，州政府对本州各个学区义务教育己经负有了直接和具体的责任和义务，他们主要通过对学区公共教育经费的分配实施管理。一般来说，各州的教育经费分配主要考虑的是公平性原则，要求对所有儿童公平。在实际操作中由于美国各州采取了不同的方法资助学区，从而使州对学区的拨款补助方式呈现出多样性，但基本形式有两种。一种是基本资助拨款，它属于一般性补助，即公式拨款。各州使用的分配公式主要有基准额补助、等额补助、均等化补助等。采用基本资助拨款旨在充分考虑学区在教育需求和教育财政能力方面差异，主要用于维系学区与学校的基本运转，体现了公平性，以此促进州内各学区的义务教育能够得到比较均衡的发展。另一种是专项拨款，主要考虑地方学区特殊的教育需要，多用于特殊教育、职业教育等。总之，最近20年，从全国范围看，在中小学公共教育经费中，学区通过征收财产税提供的经费不足50%，而来自联邦和州政府的补助达50%以上。表2显示了最近几年美国三级政府分担城乡公立中小学教育经费的初始来源的情况。
表2 近年美国公立中小学教育经费的初始来源构成(%)
资料来源:教育部教育管理信息中心.世界教育信息,2002,(6):33
通过上述分析可以看出，美国农村义务教育的基本责任在学区，但与此同时，联邦政府和州政府也负有向学区中小学校提供拨款补助的责任。因此，美国农村当前义务教育经费是由联邦、州、学区三级政府共同分担的，联邦和州政府对地方学区义务教育的拨款补助，实际上是一种转移支付，这种转移支付有效地弥补一些学区特别是农村学区的不利处境并使全国以及各州内的义务教育发展具有了相对的均衡性。当前三级政府在农村义务教育经费分担中的具体责任如下：
（1）联邦政府负担：对州和学区的义务教育进行专项拨款，对州通过收入分享进行补助。
（2）州政府负担：对州内各学区的义务教育进行基本资助拨款和专项拨款。
（3）学区负担：征收本学区财产税，并统一支配和使用财产税收入和上级政府的转移支付资金。
美国地方学区在获得上级政府的财政转移支付资金后，有权统一支配和使用除专项拨款外的转移支付资金，其中对教师工资的确定与分配亦由学区行使，即学区成为上述资金的最后支出者。根据经济合作与发展组织的资料，1994年美国中小学公共教育经费在政府间财政转移支付前，由联邦政府提供8%，州政府提供48%，学区自筹44% 经过联邦和州的转移支付后，学区获得的最后资金占98%，而由联邦和州直接支配的资金仅仅各为1%。
三、基本结论
从以上分析可以得出基本结论：(1)美国对全国公立义务教育不分城市和农村实行一体化的财政管理体制，就农村义务教育而言，虽然是由学区负责管理，但其财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的，其中州和学区是主要提供者；(2)为了增强地方政府提供公共服务或公共产品的能力，二战后美国联邦和州政府通过拨款补助即财政转移支付实现对学区义务教育的经费支持；(3)美国各级政府提供的义务教育拨款补助是按联邦、州和学区相应的法律和管理职能行事，联邦和州政府对学区义务教育的财政转移支付是一种规范的财政支出，而非一次性支出或某个时间段的支出；(4)美国联邦和州政府对学区的转移支付资金近20年来己经超过学区通过征收财产税自筹的资金，州政府己经成为农村义务教育的第一投资主体；(5)在美国，学区是上级政府财政转移支付资金的最后支出者，有权根据本学区情况对获得的资金和学区自筹资金作统一分配和使用，包括对教师工资的确定和发放。
参考文献
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[2]高如峰.义务教育投资国际比较[M].人民教育出版社,2003.
[3]李文利,曾满超.美国基础教育“新”财政[J].教育研究,2002,5.
作者简介：刘娜娜（1979－），女，河南郑州人，郑州科技学院教师，主要研究方向：财政与税收，会计学。