一、日本国土规划的历史演变 日本十分重视国土规划工作，国土开发严格按照国土规划进行。日本通过国土规划统筹利用了土地和资源，调整了城乡差距，合理地进行了产业布局，实现了地区间的均衡发展。日本的国土规划自战后的1945年至今共经历了7个历史阶段，这7个历史阶段的国土规划基本上就是日本战后经济社会发展的缩影，也是日本对21世纪前20年社会经济状态的描述和今后50年的展望。
日本的国土规划历史可以追溯到明治时期，那时的日本政府就开始了对北海道和东北地区有计划地开发和利用。二战结束后，日本颁布了第一部关于国土开发的基本法――《日本国土综合开发法》。该法首次提出要编制各级国土开发规划。但战后日本政府的主要任务是集中国家力量，解决退伍军人安置问题，开发工业生产所需要的能源和原材料，还顾不上国土的均衡发展，国土规划作为战略规划的认识没有得到统一。因此《日本国土综合开发法》制定出台10年也一直未能推进和指导日本的国土规划工作，但日本已经形成了国土规划的思想和认识。
此后，日本自1961年到2007年近50年间先后五次制定《全国综合开发规划》，简称“全综规划”。分别是1961―1968年的“一全综”，1969―1976年的“二全综”，1977―1986年的“三全综”，1987―1997年的“四全综”，1998―2007年的“五全综”。概括地说，日本的五次国土规划构建起了日本国家立体开发的框架：“一全综”在原有的东京等大型工业城市周边布局开发基地，由此形成了太平洋工业带，形成了国土开发的“点”；“二全综”推动大型交通网络建设，将工业区和地方圈连接起来，形成了“线”；“三全综”提出建设“头脑布局地区”和“技术聚集型城市”，形成了“面”；“四全综”通过构建“全国一日交通圈”的交通网络，形成了多级、分散、立体的国土框架，形成了“网”；“五全综”通过“参与协作”的模式，为形成一极多轴的国土结构和美丽的国土面貌奠定了基础，注重提高整个国土开发的品位，形成了“品”。由点到线、面，再到网、品，清晰地展现了日本通过国土规划推动经济社会均衡发展的脉络和轨迹，也是我们在回顾日本国土规划历史时应该抓住的一条主线和脉络。
下面重点介绍一下2008―2020年的“六全综”。
“六全综”进入到了国土规划的新时代，融入了21世纪的时代特点和发展理念。经过20世纪近六十年的努力，日本的国土空间、国土结构和产业布局已经基本成型，其重化工业、污染环境的产业也逐渐离开本土向周边发展中国家转移。同时，日本十多年的经济萧条和高龄少子等社会问题更加突出，这就要求日本构筑起环境和谐、安全舒适的国土发展局面。所以，日本于2008年年底颁布了《日本国土形成规划》，这就是“六全综”。“六全综”实现了由“国土综合开发”向“国土形成”的转变，突出的特点是将更大的区域单元作为国土战略的主题，这就是“广域区自立发展模式”。依照地区人口、经济规模和环境承载能力等，日本将整个国家分为10个广域经济圈，分别是北海道圈、东北圈、关东圈、中部圈、北陆圈、近畿圈、中国圈、四国圈、九州圈和冲绳圈，形成“广域地区独立发展并相互连带”的国土结构。在开发和规划理念上，日本特别强调，“独立”的概念不仅仅指经济上的相对独立，而且还有文化特色、发展战略的独立，每一个广域地区都是独一无二的，不可被其他广域地区甚至是国外地区所替代。所谓“连带”也就是协作，既有各个广域地区之间的协作，也有广域地区内部各个城市的协作，同时还有广域地区同国际间的交流与协作。
此外，“六全综”一个更突出的亮点是提出了构建“生活圈域”的设想，即将人口在30万左右、交通时间距离在一个小时左右的区域构建成统一的“生活圈域”。通过以“生活圈域”为单位的分工协作，各中小城市可以避免在城市服务设施建设上的“大而全”和“小而全”，既提高了效率，又降低了成本。根据“六全综”的规划，日本就由10个“广域经济圈”和若干“生活圈域”共同构成了两个层次的“广域地方圈”，最终目的是优化地区间的资源配置，实现均衡发展，从而实现一个经济实力强大而且环境优美的日本国的目标。
二、日本国土规划的特点
第一，日本的每一次国土规划都进行了长时间和严格的论证，体现了规划的严肃性和科学性。从规划编制的时间看，历次规划所用的时间基本都是22个月到45个月不等，编制准备的时间充分，并且在现有规划实施过程中，就开始不断地修正规划中产生的问题，并在下一次规划中寻找调整的办法。从规划参与的主体来说，体现出多元化参与的特征。每次规划都经过全国范围的调查评估，在全国进行讨论并听取中央政府各省、各地方督道府县、市町村、民间团体的意见。其中“五全综”和“六全综”还征求了中国、韩国、马来西亚等国的意见。
第二，日本的国土规划具有明确的法律支撑。日本的国土开发规划是以《国土综合开发法》和《国土形成规划法》为法律依据的。日本的每一次全综规划都是经过讨论由国会批准的，具有法律约束力。
第三，日本的国土规划充分调动了中央和地方的积极性。日本的国土规划采取中央和地方共同开发的模式。相关的法律直接明确了中央政府和地方政府之间的工作分工和事权范围，明确了中央和地方的财权和投入比例，从国家和地方两个层面综合地对资源进行合理配置，依法推动国土规划的实施。
第四，详细的配套法律和行政机制确保规划得到强力执行。日本在《国土综合开发法》以后，又陆续制订了三十几部配套法律。法律条文规定得非常详细，从开发规划的制定、大型项目的决策立项到具体实施、管理等均有涉及。法律体系的建立，使日本的国土开发有法可依，大大减少了开发过程中的人为影响因素。
三、几点启示
1.制定国土规划对我国经济社会发展至关重要。我国地域辽阔，国土空间的特点是多样性、非均衡性和脆弱性，因此，应该学习日本的理念和经验，制定国土开发规划，促进区域间的均衡发展。
2.借鉴日本国土规划经验，应立足我国国情并发挥后发优势。我国是发展中国家，现在处于区域发展极不平衡的历史阶段。日本在最近的国土规划中强调的是地方的“自主与自立协作”理念，而我国更应该强调通过国土规划手段对地方进行统一的协调和管理，使资源的配置更加合理和有效。
3.我国国土空间规划的探索和挑战。2010年底，由国家发改委承担编撰的《全国主体功能区规划》已经发布。这是新中国成立以来第一部全国性的国土空间开发规划。单从这个“主体功能区规划”的文本看，非常类似于日本的“六全综”，但仔细研究，我国其实还面临着一系列亟待解决的问题。首先，关于全国划分主体功能区，在认识上没有得到完全统一。其次，关于规划的级别和法律意义问题。我国公布的这个《规划》只是通过新闻发布会的形式对外公布，还没有经过全国人大常委会的讨论和批准，如何获得相应的法律地位还是个问题。再次，就是关于《规划》的执行问题。由于我国历史上形成的政府职能分工等原因，国家层面的宏观调控效力会受到削弱。国家发改委有关负责人在解读《规划》时坦率地承认，“《规划》制定中的一个难点就是政策措施上不可能很具体、直接可操作，只能是把政策方向提出来”，“《规划》的制订在一定意义上是个边探索，边工作，边统一思想的‘三边’过程”。这为我国的“主体功能区规划”的实施增加了很多困难。
但是与此同时，我国各地在科学利用土地资源上也在进行着有益的探索，例如江苏省江阴市就主动提出了建立“不开发区”的做法，把徐霞客镇等6个乡镇划为“不开发区”，即生态开发区，完成了产业结构的调整。
来自国家和地方政府两个层面的积极探索让我们看到了我国转变经济发展方式，实现全面、协调、可持续发展的一缕曙光。
(作者：中共中央党校2011年中青二班学员，吉林省档案局副局长)
(本文责任编辑 范丽君)