随着我国社会经济建设的持续推进，人口流动日益加剧，流动人口的生存环境与资源供给的矛盾亦日益突出。着力解决社会转型期区域人口管理和城镇化建设中存在的现实问题，建立健全流动人口管理与服务体系，对于促进人口合理有序流动，为区域经济发展创造良好的社会治安环境，促进经济与社会协调发展具有十分重要的现实意义。
[关键词]流动人口；有效管理；区域发展；路径选择
[中图分类号]Ｄ６３１．４２ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０００９－０３
周忠伟（１９６２―），男，江西警察学院副院长，教授，主要研究方向为群体性事件处置与流动人口管理；王占军（１９７６―），男，江西警察学院治安系副教授，主要研究方向为治安管理与安全管理。（江西南昌 ３３０１００）
本文系江西省社会科学院招标项目“江西人口流动态势与有效管理问题研究”的阶段性成果。
一、人口流动的理论解释
人口流动和迁移是社会发展的必然结果，也是促进社会发展的有效方式。“禁徙”和“限徙”作为中国数千年管控社会治安的传统思维定势，在一定时期对社会治安起到了有效控制的作用，但在一定程度上也抑制了社会的发展。在社会大发展的新形势下，人口流动已经成为社会发展的常态。当然，随着人口流动的加剧，资源使用冲突、违法犯罪问题突出等一系列社会问题凸显，使得城市管理压力剧增，成为城市管理者和城市居民不无忧心的问题。
美国人唐纳德?博格(Ｄ．Ｊ．Ｂｏｇｕｅ)于２０世纪５０年代末提出的人口转移“推一拉”理论认为，人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果。在人口迁出地，存在着一种起主导作用的“推力”，把原居民推出其常居住地。产生推力的因素有自然资源枯竭、农业生产成本增加、农村劳动力过剩、较低的经济收入水平等。必须指出，在迁出地存在“推”人口转移因素的同时，也存在“拉”人口的若干因素，如家人团聚的快乐、熟悉的社区环境、在出生地和成长地长期形成的社交网络等。只不过比较起来，迁出地的“推”的力量比“拉”的力量大，占有主导地位。同样，在转入地，存在着一种起主导作用的“拉”力把外地人口吸引过来。产生“拉”力的主要因素是:较多的就业机会、较高的工资收入、较好的生活水平、较好的受教育的机会、较完善的文化设施和交通条件、较好的气候环境等。与此同时，转入地也存在一些不利于人口转入的“推”的因素，如转移可能带来的家庭分离、陌生的生产生活环境、激烈的竞争、生态环境质量下降等。综合起来，转入地的“拉”力比“推”力更大，占有主导地位。[１]
二、我国流动人口管理中存在的问题分析
流动人口管理中存在的最现实问题，是管理的“被动性”导致的管理难度。流动人口被动接受有关部门管理，租住单位和个人无奈应对有关部门对人口的核查，有关部门迫于社会压力被动应付，因而，对流动人口的管理效果自然大打折扣。究其原因，关键在于流动人口对“被管理”的“需求缺乏”。以进行暂住登记和办理暂住证为主的传统管理模式之所以难以发挥作用，关键在于暂住人口对《暂住证》的“不需要”，使其逐渐成为公安机关一厢情愿的管理手段，在社会的发展中自然日趋被动化终至被淘汰。
因此，应当切实制定和落实流动人口服务与管理的各项政策措施，做到相关职能部门的“主动管理”和流动人口“主动被管理”的有机结合。这样，既可以减轻管理压力，也可以大幅提高管理效果。如目前的《居住证》取代《暂住证》，这并非名称的简单变更，而是以附加众多利益增加流动人口的“需求”，引领流动人口主动进行登记、主动接受管理。当然，其效果自然主要取决于附加利益的“需求性”，即其是否能够真正满足流动人口的切实需要。对于租住单位和个人以及涉及的有关管理部门而言，其“需要满足”是引领主动接受管理和主动管理，从而有效实行管理的关键所在。如个人出租房屋申报登记的被动性，关键点即在于个人出租房屋申报登记的“无利益性”与发现不申报登记的“利益惩罚性”，有需要或者使其需要，才能使被动的登记行为转化为主动的申报行为。同时，对于不登、漏登、不报、瞒报的行为，要从法律制度上予以规范，给予一定的惩戒。要切实设定和建立“需要满足”体制，让主动接受管理或主动管理成为现实需要。
三、流动人口有效管理的途径
（一）加强部门协作，切实实现管理责任化
流动人口服务与管理是一项复杂的系统化、社会化工程，需要相关部门通力协作，公安机关包揽全部流动人口管理工作既不可能也不必要，各部门的密切协作、齐抓共管对于流动人口的有效管理至关重要。事实上，现有的流动人口服务与管理体制仍然是条块分割，政出多门，在相对割裂的体制格局下，公安、工商、房管、计生、民政、税务、劳动、交通等各部门之间工作缺乏配合、资源难以共享、信息缺乏沟通、工作缺乏动力，从而导致公安机关独立承担局面的出现。因此，应当在地方政府的统一领导下，流动人口管理协调工作机制，形成政府牵头、公安主管、多方配合的专职管理新模式。公安、工商、房管、计生、民政、税务、劳动、交通等职能部门应明确职责分工，细化管理工作要点，明确定位，不缺位、不越位，各司其职、各负其责、互通有无、互相配合，形成“条块结合、齐抓共管、整体推进”的流动人口服务与管理格局，切实做好流动人口的服务与管理工作。
（二）创新流动人口服务与管理制度，以内涵提升促进服务与管理的积极性
创新能够为发展提供不竭动力，流动人口服务与管理也要求根据区域社会实际情况不断寻求管理创新办法。江西省公安厅日前在通报《江西省流动人口服务和管理办法》实施情况时，即明确宣称“四个创新”，即着力推进服务管理理念创新；着力推进服务管理体制创新；着力推进服务管理模式创新；着力推进服务管理手段创新。[２]其具体实施必将有效促进江西省流动人口的服务与管理工作。当然，在思想多元化的现代社会，要达到此要求，亟需相关制度的设定与完善，其是行为的导引、监督与约束的必然之规，只有在完善的制度下，才能形成有效的监督和精神震撼。当然，制度不仅要制定得好，更要执行得好，这样才能促使相关服务与管理人员的服务与管理工作更到位、工作更有压力与动力。
但是，制度设定更需要内涵的提升，工作方法有效与否关键在于服务与管理理念的端正与否。无论何种制度与方法，都需要用心来操作，只有始终坚持“以人为本、服务至上”的服务管理理念，有效提升流动人口服务与管理人员的责任意识、价值意识、岗位能力意识、服务社会意识，才能真正实现管理效果。同时要正确认识时代警务要求，正确认识和处理装备提高和效能提升的关系。信息化建设是公安工作从传统走向现代的重要途径，也是当前破解流动人口管理难题的重要途径。要积极推进常住人口信息系统全国联网，要建立集各有关职能部门管理服务职能于一体的流动人口综合管理服务信息系统，建立流动人口违法犯罪预警系统等，不断提升流动人口治安管理服务工作水平。在提高装备的同时，更要加强装备使用的实际使用效果，加强服务与管理人员的“人力”管理，强化流动人口信息的掌握程度，切实做到“应采（采集）尽采、应登（登记）尽登、应变（变动）尽变、应办（办理）尽办”，这样才能掌握实际流动人口信息，有效实现流动人口底数清、情况明、管得住、服务好的管理要求，真正提高服务与管理效能。
（三）借鉴特种行业管理要求，有效强化出租屋及其中介组织管理
出租屋管理是加强流动人口管理的基础性工作和重要手段。各地公安机关积极寻求管理创新，探索出“星级式”、“物业式”、“旅店式”等出租屋管理的有效模式。但苦于没有有效强制性管理规定为后盾，虽有效果但难以解决根本问题，出租屋漏管现象依然存在。如现有规定虽然明确要求出租房屋须经房管部门审批，出租户主有责任登记和核实租赁人员的有关信息，但罚则规定的缺位使得许多出租户主往往不屑甚至逃避办理房屋租赁手续，有关部门难以及时掌握出租房屋的有关信息。现行法律仅有《治安管理处罚法》第５７条对房屋出租人设置了处罚规定。该条款规定在实际执行中操作难度明显过大，为房屋出租人设计的责任难以执行到位。而２０１０年住房和城乡建设部发布的《商品房屋租赁管理办法》，主要针对城市规划区域内国有土地上的商品房屋租赁，在农村集体土地上的出租房屋则不适用该管理办法。法律规定的缺位致使出租屋管理成为流动人口管理的桎梏，其管理效果主要取决于专项行动。
为有效解决出租屋漏管现象，当前我们可参照特种行业尤其是旅馆业的管理要求，在住房和城乡建设部颁布实施的《商品房屋租赁管理办法》和公安部等六部局颁发的《关于进一步加强和改进出租房屋管理工作有关问题的通知》的基础上，积极会同出租屋涉及的有关管理部门，深入调查研究，通过地方立法的形式制定出台出租屋管理的有关地方性法规，将出租屋及其中介组织纳入特种行业管理范围加以规制，明确规定出租屋中介组织、出租屋业主、房屋租赁人员以及有关出租屋管理部门的法律责任，以有效解决出租屋无有效强制性管理规定导致的责任不明、难以有效管理等问题，切实通过出租屋管理加强流动人口的有效管理。
（四）继续深化户籍制度改革，尽可能消除影响人口流动的制度和政策障碍
心理上的认同和归属感的形成是流动人口融入本地区的根本标志，而户籍条件、附加利益和身份差别则是阻碍其社会认同和归属感形成的主要障碍。只有逐步直至完全放开城市落户的限制条件，才能真正做到经济上同工同酬、政治上同责同权、生活上同城同利，真正加速城镇化建设。对于经济欠发达城市而言，不用考虑出现“人口入市”的井喷现象，不用担心城市容纳力不足的问题，石家庄等城市户籍政策调整的结果即是有效证明。建立城乡统一的户籍登记管理制度，解决城乡和谐发展问题，是强化流动人口有效管理，促进经济和社会发展的必要举措。要继续深化户籍制度改革，切实解决流动人口的现实权益问题，有效增加流动人口的区域认同感和归属感；要积极创造条件，逐步拆除城乡户籍差别“羁绊”，打破城乡界限、地区界限和城市界限，剥离户口上的各种附加利益，还户口作为“身份管理”的本来面目和初始作用，以“实际居住地”为户籍登记要件，确立新型户口管理制度。各流入区域要在劳动就业、社会保障、计划生育、医疗卫生、法律援助、机动车注册和驾照办理、公共交通、户籍管理和义务教育等各方面强化流动人口权益保障和公共服务，促进流动人口的市民化，确保流动人口只要登记纳入公安机关等有关管理部门的管理即可享有本区域公民的同等待遇，切实消除流动人口的身份障碍和思想疑虑。同时，通过解决流动人口高度关注的切身权益问题，引导全社会形成尊重和善待流动人口的良好氛围，切实增强流动人口的认同感和归属感。
尤其需要强调的是，要消除农民工二代的户籍障碍，切实解决城市接纳问题。当前农民工二代规模越来越大，融入城市的要求也愈发强烈，但融入想法与接纳差异不可避免使其产生心理落差。“农民市民化的核心是权利问题。促进农民市民化转向需要解决的根本问题，是城市与农村之间形成平等的权利架构，实现农民群体的权利回归，让农民享有与城市市民同等的社会权利。”[３]随着城镇化的改革和推进，各地应当尽可能为二代农民工融入城市创造便利条件，当然消除户籍障碍首当其冲，使其不但在心理上融入城市，更要在身份上融入城市，真正实现农民市民化。这不但有利于解决二代农民工的问题，有利于社会治安管理，更有利于城镇化的推进和城市的发展，实现双赢。
[参考文献]
[１]Ｂｏｇｕｅ， Ｄｏｎａｌｄ Ｊ． Ｉｎｔｅｒｎａｌ Ｍｉｇｒａｔｉｏｎ[Ａ]． Ｈａｕｓｅｒ， Ｄｕｎｃａｎ．Ｔｈｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ: Ａｎ Ｉｎｖｅｎｔｏｒｙ Ａｐ－ｐｒａｉｓａｌ[Ｃ]． Ｃｈｉｃａｇｏ: Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｃａｇｏ Ｐｒｅｓｓ，１９５９．
[２]省公安厅召开新闻发布会通报《江西省流动人口服务和管理办法》实施情况．江西省公安厅官网，ｈｔｔｐ:／／ｗｗｗ．ｊｘｇａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ＸＷＺＸ／ＸＷＦＢ／２０１１／１０／５３３１８６７．ｈｔｍｌ，２０１１－１０－３１．
[３]路小昆．徘徊在城市边缘:城郊农民市民化问题研究[Ｍ]．成都：四川人民出版社，２００９．
【责任编辑：陈保林】