摘要：“以人为本”是科学发现的核心理念，也是我国公共政策的逻辑起点和归宿。公共政策落实科学发展观，贯彻“以人为本”的价值理念，离不开广大公民的有效参与。公民参与是公共政策本身的价值旨归，也是科学发展观的?在诉求。当前我国公民参与普遍存在着参与意识淡漠、参与知识匮乏和参与机制不完善等现象。加强公民参与公共政策研究，拓宽参与渠道，完善参与保障机制，改善参与的社会环境，提高公民参与意识和参与热情显得尤为重要。
关键词：公民参与；公共政策；科学发展现；以人为本
中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1001－8204(2012)01-0038-04
科学发展观作为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，既是世界观，又是方法论，同时还是一种新的政策理念。科学发展观的实践最终要通过公共政策来进行，在公共政策的制定和执行过程中起统领和指导作用，公共政策作为对社会发展成果的权威性分配，必然要求得更好的发展，它与科学发展观相互促进。
公民参与、公共政策和科学发展观之间包含着丰富的逻辑必然联系，科学发展是总领、是统率，起指导作用，公共政策是工具、手段。公民参与是公共政策落实科学发展观的核心要素和灵魂，既体现公共政策的价值诉求，也体现科学发展观的总体要求。
一、公民参与体现了公共政策科学发展的价值旨归
l 公共性和公共利益反映了公共政策的本质和价值取向，也是公共政策落实科学发展所追求的价值目标。公共性和公共利益是公共政策本质和目的。一方面，公共政策是对公共生活需要的一种回应，是公民公共意志的表达和理性商谈达成的共识。公共政策的公共性和公共精神要求所有的公民和利益集团都有权表达自己的利益诉求和权利要求，体现公众的共同利益，实现公民在民主论坛上理性的、共同的价值追求。另一方面，公共政策作为对社会价值的权威性分配机制，它的选择必然与公共利益相一致，这是公共政策的基本原则。现代社会是一个多元化社会，多元的利益主体有着多元的价值诉求，各个利益主体为了获得利益的最大化，必然要对与自己利益相关的政策和法规进行充分的了解和参与，越来越多地介入政府的决策过程，表达自己的各种利益诉求，而且政府也有自己的利益取向，因此，在决定社会公共利益分配的原则时，必须是广大公民在平等、自由的前提下，进行民主、理性的商谈、沟通以至达成共识。基于公共政策公共性和公共利益这一价值取向，现代公共政策必然以科学发展观为指导，充分协调好各方面的利益关系，构建广泛的公民参与网络，有效地分配社会价值，以回应公众的要求。可见，公民参与为实现公共政策的科学发展和民主决策提供社会基础。
2 现代公共政策基本功能的实现既要与科学发展观的本质要求相一致，同时也离不开公民的有效参与。公共服务是现代政府和公共政策新的政策理念，新公共服务理论为公民参与提供了理论基础。新公共服务理论把政府的功能定位于服务社会，政府和公民之间的关系不再是统治和被统治的关系，政府的权力是公民或者公民社会让渡的，因而政策行为必然要接受公民的监督，体现公众的意见。另一方面政府和公民之间又是企业家和顾客之间的关系，政府服务主要以市场和顾客为导向，在公共决策中主要起服务、协调作用，帮助公民表达和实现他们的共同利益，重视公共政策过程中公民参与的作用，对公众的社会需求做出积极主动的反应，解决公众最关心的社会问题，做到信息公开透明，畅通与公民沟通的渠道。也就是说，实现公共政策的公共服务职能，建立服务型政府，必须唤醒公民的参与意识，培养公民的参与素质，充分行使参与权利。
现代公共政策的导向功能及协调功能的发挥要以科学发展观为指导，实现广大公民的积极参与。任何一个社会，无论经济、政治、文化和社会的发展，都要有明确的目标和行动指南，离开了确实的目标和行动指导，社会的发展就会处于无序甚至混乱状态。如果公共政策违背经济和社会规律，必然要受到自然和社会的惩罚。科学发展观为公共政策提供了明确的发展导向，指导着树立科学的参与理念，正确行使参与行为，保持公民参与的稳定、有序。公共政策协调功能的发挥也离不开公民积极有效的参与，它要求政府对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制，防范社会危机事件的发生，实现社会的稳定和发展，达到社会全面进步和人的全面发展。
公共政策的自我完善和自我反省功能要求广大公民的积极参与。任何一项公共政策都不可能达到尽善尽美，在政策实施过程中总会暴露出这样那样的问题，公民参与的过程，可以使政策中积极的部分充分发挥其作用，使政策中存在的不足之处及时得到回应与反馈，便于决策者及时有效地调整、完善决策过程和决策模式。
3 公共政策的科学化、民主化充分体现了科学发展观公平、公正的发展理念，必然要推进广大公民的积极参与。现代公共政策应体现时代性、把握规律性、富于创造性。只有民主决策才能促进科学发展，因而，增强政策的透明度，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，使公共政策有民权保障，必然要求从政策的制定、执行到政策的整个过程体现公民参与。在专制和集权社会中，不可能实现公民意见的自由表达，没有民意的自由表达，民主就失去了起码的心理基础，实现民主决策也就成为不可能的事，其结果是公民的政治参与热情低，导致公共政策代表某个权威的力量，体现的是少数统治者的利益，这样的政策以损害多数人的利益为代价。在以民主和法治为基础的社会里，只有公民的积极参与，允许和尊重不同意见的自由表达，才能孕育多样性，体现多元化的价值追求。正如美国学者科恩说：“民主的实质是社会成员参与社会的管理，它就是自治。”公共政策作为对社会利益的权威性分配机制，在社会价值的分配过程中要体现不同人的愿望和利益。尊重和接纳不同意见，实现社会的公平与正义，离不开公民的广泛参与。
党的十七大报告明确提出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。”公民参与是提高公共政策效能性的话语表达方式之一，公民参与已作为公民社会政治生活的重要组成部分被提高到了决策的层面，并越来越受到政府、社会和广大公民的关注和重视。
二、公民参与是科学发展观对公共政策提出的目标要求
1 科学发展观的人本理念是公民参与公共政策的终极价值诉求。科学发展的核心理念是“以人为本”，把人作为发展的终极价值追求，发展不是为了追求GDP指标，更不是不顾一切追求效益，发展是为了使人们过上幸福和美好的生活。人是发展的唯一的也是最重要的目的，这也与康德的关于“人是目的”的理念相一致。公共政策活动的根本目的就是从认识和实践上解决“人是什么和‘人应当如何做’的问题”。公共政策作为发展的手段和工具，应把公民的基本利益诉求如生存的需要、发展的需要和获得物质帮助的需要 作为首要目标来考虑，为公民提供表达利益诉求的正当渠道，搭建公民与决策者之间协商、对话的平台。公民参与是实现人的全面发展的桥梁和纽带，通过参与，公众把与自身利益相关的诉求通过参与不同的政策决策过程表达出来，通过政治权利实现自己的利益诉求。亚里士多德关于“人是政治动物”的命题蕴含了政治生活是公民生活的重要组成部分。参与是人的本质需求，只有参与，才能提高公众生活的积极性和对政治的关心。公民参与体现了马克思关于人的自由全面发展的终级价值关怀。
科学发展观作为一种政策理念要求公共政策在制定和执行的过程中，时刻把最大多数人的利益放在第一位，而过去的公共政策由于过分强调发展的效率性而忽视了人是发展的最终目的，使我们在追求经济发展的过程中付出了巨大的社会代价，也因此受到了大自然的惩罚。实践证明，人是发展的最高目的，公共政策必须改变过去精英决策的管理模式，实现广大公民的积极有序参与，这样的政策才能代表民意，符合民情。离开了公民的积极参与，公共政策根本无法代表最大多数公民的意愿和需求，无法得到公民的认同，容易引发政策的合法性危机。
2 科学发展观的基本内涵和总体要求是政策主体推进公民参与的行动指南。科学发展观的基本内涵和总体要求是“树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。实现人的全面发展是科学发展观的最高目标。全面、协调、可持续发展要求公共政策决策者要担当起领导科学发展的重任，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，转变不适应不符合科学发展观的思想观念，提升科学发展的决策水平，以科学决策引导政策科学发展。坚持从实际出发，严格遵循经济社会发展规律，使公共政策体现时代性、把握规律性、富于创造性。这就要求政策主体必须改变过去发展理念中只见物不见人、只求快不图好、只顾片面发展不讲全面发展、只重显绩不重潜绩、只重短期政绩不顾长远目标的发展观念，只有把人作为发展的最终目的，才能提升科学发展的决策水平。因而，民主决策和依法决策既能引导和促进科学发展，也是科学发展观对政策主体提出的现实要求，公共政策只有在保障公民广泛、积极、有效参与的条件下，才能确保决策制度化、规范化、程序化和合理化，使政策获取权威性和合法性认同，获取广大民众的支持和维护。
3 科学发展观为公民参与公共政策的提供方法指导和基本理路。科学发展观是一种公平公正的发展观。科学发展观的公平理念体现在“五个统筹”方面，即统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。公共政策作为社会价值和社会资源的权威分配者，同样要追求公平公正，不仅要关注代内公平，更要关注代际之间的公平。公共政策追求公平公正的目标要求在政策的制定和执行过程中，既要考虑到政策主体的利益需求，又要考虑到政策客体的利益需求；既要照顾大多数人的利益，又要顾及少数弱势群体的利益；既要促进发达地区的发展，又不能忽略落后地区的发展；既要追求当前的利益，又要惠及子孙后代的利益追求――这也是罗尔斯所强调的“差别原则”和“公平的机会平等原则”的价值意蕴。公共政策中这些原则的贯彻实施，如果不能保障公民的参与权和话语权，公平公正将无从谈起。
4 科学发展需要民主决策，民主的本质是“一种社会管理制度，在该体制中社会成员大体能直接或间接参与或可以参与影响全体成员的决策”。加强民主建设，允许并接纳公众参与到国家政治生活，保障公民的民主权利，才可以将不同的社会力量整合到现代化建设之中，形成良好的社会治理秩序。公共政策在凸显它的科学民主向度的同时，还要考量它的伦理向度。公共政策涉及的是人的公共生活，必须遵循公共伦理秩序。实现公共政策的正义追求，是它科学化与合理化的题中应有之义。而科学化与合理化逻辑要求它具有合法性。所谓合法性就是政府的政策能够使社会成员产生合理性信仰，从而支持公共政策及其运行。这就要求政策的制定与执行要尊重民意，吸纳民众的政策要求。更为重要的是坚持政策活动的公开、公平参与，保障公民的人格尊严。
可以说，科学发展观是公共政策的指导思想，也是公共政策的逻辑出发点，还是行政主体制定公共政策的逻辑指南。离开了科学发展观的指导，公共政策就会陷入误区，只追求某一方面的效益或者只服从某些少数人的利益，使多数人的利益受损，这样的公共政策很难得到社会的认同和遵守。只有在科学发展观指导下的公共政策，才会根据多元利益主体的社会需要，鼓励公民的广泛参与，拓展公民参与的渠道，使公共政策的整个过程都体现民主决策、科学合理，公平、公正地分配社会利益。
三、科学发展观指导下公民参与公共政策的路径选择
当前，我国公共政策在实践科学发展观方面还存在许多问题，尤其是公民参与公共政策的制定和执行方面与科学发展观的要求还有相当远的距离，这既不利于公共政策科学化、民主化的发展需要，也不利于公共政策的制定和执行。这些问题主要表现在三个方面：第一，参与公共政策的保障机制不完善。存在着参与的法律、法规不够健全，参与主体地位不明确，参行范围界限模糊，致使很多公民参与以非制度化的形式出现，公民参与公共政策的随意性较强，缺乏可操作性。第二是参与意识薄弱。我国传统文化中的儒家伦理道德规范使公民相对注重“私德”意识，而不大注重公德意识的培养与训练，其直接后果就是公民不懂得权利的维护和运用，公民参与意识淡薄在我国是一个不争的事实。第三是参与知识与参与能力不足。我国公民的参与知识、沟通、理解能力都达不到参与政策制定的要求，参与技能缺乏。不知道哪些应该参与，哪些不应该参与。对于能够参与的公共政策，不了解参与的程序，不懂得表达民意的合理的方式方法。由于公民的价值观和认识能力不同，对信息有不同的理解和选择，在参与过程中不能做到完全中立地评价各种利益，因而不可能做到理性选择。公民参与的非理性有时会加剧社会危机的产生。
因此，完善参与机制、提高公民的参与意识、培育公民的参与能力是我国公共政策落实科学发展观的前提和内在要求，也是公共政策发展的动力。如何畅通政府公共政策制定与实施过程中的民意表达渠道，加强公共政策的执行与监督力度，构建公民参与的有效途径和方式，实现政府与公民之间的良性互动，是许多专家学者和公共管理工作者长期关注的一个理论和实践课题。因此，本文主要从以下三个方面探讨公民参与公共政策的有效路径。
1 转变政府角色，完善公民参与的相关法律法规，拓宽参与渠道，改善治理环境。明确公民参与的相关法律、法规及各项制度，对公民参与公共政策的内容、方式及途径作明确规定，使之具有可操作性，尽可能以规章制度的形式规定下来，推进公民参与公共政策的法律化、制度化。畅通公民参与渠道，丰富参与方式，规范参与行为。完善公众利益的表达和输入机制，充 分发挥网络、大众传媒、协会、社团等组织的参与作用，为公民有效参与提供更多的途径和方式，做到信息公开及时，政务公开透明，是实现科学决策的前提和基础。扩大公共政策参与的方式，鼓励公民积极参与各级各类有关公共决策的听证会，座谈会，论证会，积极为政府建言献策。规范公民参与行为，通过各种方式对公民进行民主参与的训练，不断培养公民的公共意识、责任意识，以此来提高公民参与的有效性。实施政府与公民社会的合作与互动。转变政府职能，变权威型政府为服务型政府。要求政府必须学会放权，把真正属于社会的权力交给社会来管理，只有建立政府与公民社会的良性互动机制，才能提高公共决策的效率。
2 加强公民意识教育，提高公民参与公共政策的热情及能力。对公民来讲，参与意识的培养就是要求公民要积极“做公民”，而不是消极地“是公民”。所以，没有参与，也就没有公民。公民只有实践生活、参与生活，才能普遍社会化为公民。加强公民意识教育包括以下方面：第一，学习和把握公民参与的知识。主要是对有关公共政策和各种法律、法规和公共政策本身的基本准则和价值取向的了解与认识，对参与的程序、方式方法的掌握，对自身权利与义务的认识等，增强公民对法律法规和公共政策的合法性认同和信仰。第二，培养公民参与公共政策的兴趣与情感。应鼓励公民积极参与事关自身的政策、法规的制定及执行，为国家的政策法规建言献策，对政策执行充分发挥监督宣传作用，使自己的社会价值和个人价值得以体现。第三，训练公民的参与实践技能。无论是公民参与的知识，或是参与的兴趣与情感的培养，都必然经历实践的历练。同样，公民的参与技能更离不开公民的生活实践，这就要求每一个公民热爱政治生活，积极参与政治生活，尤其要积极参与基层民主生活制度，包括选举基层领导人，参与基层发展的规划，监督基层领导人政策行为等。
3 推进公民社会不断完善与发展，创造公民参与的社会氛围。在公民社会里，公民的主体地位得到了社会与国家的确认与尊重，公平正义的价值理念在公民社会里得以生长，实现国家向公民社会的回归是国家发展的内在逻辑和必然规律。当前我国公民社会的培育应从以下几个方面人手：第一，大力发展市场经济。市场经济是培育公民社会的经济基础。市场经济是契约经济，也是法制经济。市场经济使公民的主体地位凸显，民主意识只有在市场经济条件下才能形成，公民只有在市场经济条件下才能成为公共政策的重要力量。第二，壮大社会组织的力量。培育各级各类非政府组织和非营利性的民间组织，给不同的社会利益集团生存和发展的空间，使他们能够反映各自的利益和愿望，提出各种政策意见和建议，协助政府改进公共政策，保证政策的公共利益取向，实现国家、集体、个人利益的有效整合。第三，重视互联网载体。2009年，在对公共事务的积极参与方面，中国互联网涌现出一批网络热词，如“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“楼脆脆”等，这些热词的出现，体现了网民对公共事件的社会参与行为。正如中国传媒大学国际传播研究中心主任陈卫星教授分析说，在这些网络热词的背后，中国公民意识的进步表现出明显的特征：一是公共事件开始成为社会传播的重点；二是网民通过互联网来伸张属于法律保护范围内的公民权益；三是互联网的公共舆论监督功能越来越引人注目，尤其是网民对一些地方行政机构的管理工作开始发表自己的看法并提出质询。这表明，网络为现代社会营造了一个平等参与、自主协商对话的平台，由于它不受时间和空间的限制，不受身份和社会地位的限制，再加上网络高效便捷、成本很低的传播优势，使得网络参与成为推动公民参与的一种重要形式，网民已成为公共政策中重要的参与力量，对公共政策的话语表达形成一个更加自主、更加多元的传播态势。只有充分发挥网络公民参与的积极作用，激发网民自主参与公共政策，彰显公民社会群体的自治意识和权益意识，正确地加以引导和规范，才能真正形成新的推进公共管理制度创新的社会基础。
公共政策落实科学发展观，必然完善参与机制，拓宽参与渠道，营造公民参与文化，提高公民的参与意识与参与能力。市场经济的发展，民主政治不断完善和公民社会的较快发展，整个社会的利益格局和社会结构都发生重大深刻的变化，参与作为公民的一项基本权利体现了参与主体的利益诉求，公民参与作为一种民主方式形成对国家权力的监督和制约，推动了公民与政府之间的良性互动。随着公民参与意识不断提高，参与的范围越来越大，参与已逐渐成为一种普遍的社会政治行为和政策方式。