摘要：近年来，地方政府为了促进当地经济发展，履行公共服务职能，大量举债用于城市基础设施建设，根据专家估计我国地方政府债务规模已突破6万亿元。适度的举债可以更好地配合当地政府履行公共服务职能，但过度的债务积累会使地方政府地方财政陷入清偿能力不足的危机，影响地方财政的健康运行，制约地方经济社会的可持续发展。本文通过分析地方政府债务形成的原因，提出了化解地方政府债务的建议及对策。
关键词：地方政府债务 政府债务管理制度 对策
地方政府债务是地方政府按照法律、协议或合同的约定，需要向债权人承担的偿付义务，是地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的各种债务的总和。近年来,我国地方经济快速增长的背后,地方政府债务问题日显突出,债务规模膨胀,有些地方政府债务水平已经超过地方财政的承受能力。适度的债务可以更好地配合地方政府履行公共服务职能,但是过度的债务积累会使地方财政陷入清偿能力不足的危机,影响地方财政的健康运行,制约地方经济社会的可持续发展。
一、地方政府债务形成原因
（一）公共产品供给不足催生政府举债建设
经济社会的快速发展，需要政府提供相应的公共产品、公共服务，包括城市基础设施建设等。近年来，我国各级政府为谋求经济发展，大力进行城市基础设施建设投资。但是有限的财力与基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾，严重制约了城市基础设施的及时建设。地方政府为了更快地促进当地经济发展，通过融资平台，采用“负债经营、举债建设”的方式，加大交通、城建等基础设施建设投入。地方政府负债扩大了地方政府的支出规模，为加快地方的基础设施、社会事业等方面建设投入和加速经济发展提供了可能，其结果政府债务越负越重。
（二）财权与事权划分不对称
按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供，但由于中央与地方之间事权划分不清，近年来上级政府向上集中资金的过程中，地方各级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政治理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且地方政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。近几年，政府层层向上集中财力，基本事权却有所下移，以至于造成经济是发展了，财政收入也上去了，但可用的财力并没有相应增加。其结果是地方财力不断减少，支出责任不断增加，使地方政府财政负担加重，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
（三）财政支出压力大
一是财政供养人口多，财政支出大部分用于发放工资，机动财力非常紧张。要财政偿还高额的政府性债务，困难很大。二是国债项目要求地方资金限期配套到位，给地方各级政府的财政无疑又平添了一项硬性支出。三是国企改革遗留问题负担重。如粮食流通体制改革、供销社改制，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。
（四）财政缺乏有效监管手段
财政对债务资金的管理使用缺乏有效的监管手段，造成部分项目单位使用债务资金脱离财政监督，而债务风险却逐步转化为财政风险。
二、化解地方政府债务风险的对策
（一）促进地方经济发展是解决地方债务负担的关键。有关部门要认真研究财政体制和宏观经济政策的发展趋势及其对财政的影响，有针对性地采取措施，在保持主体财源、拓展新兴财源、培育后续财源上下功夫，加快实施产业结构调整和区域经济发展战略，增加地方财政收入，构筑多元化、全方位的新型财源体系，增强政府综合财力，从根本上提高政府的偿债能力。
（二）要完善政府债务管理制度，加强三个环节的监督。地方政府完善监管制度，要从举债、使用、偿还三个环节进行监督管理：一是在举债环节，举债规模要与国民经济发展状况和可支配财力相适应，正确处理投入与举债规模、偿债能力之间的关系。举债计划要结合当地经济发展规划及偿债能力进行认真评估，经有关部门严格审核并报人大批准，对政府债务要进行总量控制，控制新债量力而行抵御风险。二是在使用环节，财政部门等有关部门加强对债务使用情况进行监督，对经批准的项目，任何单位不得擅自扩大建设规模，提高标准，不得以任何理由、任何方式截留或挪用，否则要限期整改并追究有关人员责任。三是在偿还环节，推行“谁举债，谁偿还”原则，强化责任追究，并将债务情况列入领导干部经济责任审计范围内进行考核，确保按时偿还债务，财政部门要及时向本级人大报告负债使用及偿还情况。
（三）建立债务监测预警系统。建立政府债务预警指标评价体系，对政府性债务进行监测预警。采用债务率、利息支出率、新增债务率和债务依存度等指标建立预警机制，结合实际情况，按照风险程度、大小，分别确定安全区、控制区和禁止区的临界值。根据预警指标所处区域确定不同政策：要求处于安全区的债务实行规范管理，提高偿还债务能力，降低不良债务比例；处于控制区的债务原则上不宜举借新债；处于禁止区主要以消化债务为主，不能举借以财政性资金为还款来源的债务。
（四）规范管理、逐步增加偿债准备金制度。加强偿债准备金的管理，逐年从预算安排中增加偿债准备金是加强政府性债务管理、防范债务风险行之有效的手段。当地方政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，可有效减少债务风险对地方财政运行的冲击。
（五）建立债务管理长效机制。一是建立上下级政府性债务报告制度，地方政府对所辖地区债务情况全面了解，并对债务规模、构成、发展趋势等进行综合评价，衡量总量风险和结构风险，及时做出预测，采取应对措施，防范化解风险；二是建立债务管理考评制度，建立和落实债务管理目标责任制、建立偿债机制、构建债务风险预警体系、加强基础工作等情况进行综合考评，并将考评结果作为给予财政扶持政策的重要依据。